Р Е Ш Е Н И Е № 164
гр.Стара
Загора, 29.05.2017 год.
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Старозагорският административен съд
в публичното заседание на осемнадесети май
през две
хиляди и седемнадесета година в състав:
Председател: БОЙКА ТАБАКОВА
Членове: ИРЕНА
ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретаря М.П.
и в присъствието на
прокурора П.Д.
,
като разгледа докладваното от
БОЙКА ТАБАКОВА адм.дело № 488
по описа за 2016
год, за да се произнесе, съобрази следното:
Производството
е по чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл.45, ал.3 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е по жалба от Сдружение с нестопанска цел
„Български правозащитен алианс” със седалище и адрес на управление гр.Пловдив,
ул.”Райко Даскалов” № 67, с
която се оспорва като нищожна или незаконосъобразна разпоредбата на чл.67 от
Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево, приета от Общински съвет Николаево. В
жалбата се твърди, че общинският съвет не разполага с компетентност със свои
актове са урежда въпроси, които вече са уредени от нормативни актове от
по-висока степен, какъвто в случая е Законът за пътищата. Поддържа, че самият
пренос на разпоредби от закон в наредба
е неправилен дори да няма противоречие между двата нормативни акта. Счита, че
оспорената разпоредба от Наредбата за управление на общинските пътища в Община
Николаево е приета в пряко противоречие с нормата на чл.53 от Закона за
пътищата. По тези съображения моли да бъде обявена за нищожна или отменена като
незаконосъобразна и да се присъдят направените разноски по делото, съгласно
представен списък.
Ответникът
Общински съвет Николаево чрез процесуалния си представител адвокат Шопова
изразява становище за недопустимост на жалбата по съображения за липса на
предмет. Моли да бъде взета предвид промяната на текста, извършена с Решение №
100 от 25.11.2016г на Общински съвет Николаево. Алтернативно поддържа
неоснователност на оспорването. Обосновава, че атакуваната разпоредба е приета
без превишаване правомощията на общинския съвет и на основание чл.18, чл.23 и
чл.26 от Закона за пътищата при упражняване на местната власт относно
поддържането на общинските пътища. Претендира за присъждане на разноски и прави
възражение за прекомерност на заплатения от жалбоподателя адвокатски хонорар.
Представителят
на Окръжна прокуратура Стара Загора дава заключение, че жалбата е неоснователна.
Съдът, като обсъди доводите, изложени в
жалбата и извърши проверка на законосъобразността на атакуваното решение,
намира за установено следното:
Наредба № 11 за управление
на общинските пътища в Община Николаево е
приета с Решение № 97 от 29.03.2005г на
Общински съвет Николаево по докладна записка от Кмета на Община
Николаево вх.№ 27-00-41/ 14.03.2005г/л.14 от делото/. Като основание за приемането
й са посочени чл.22, ал.1 от ЗМСМА и чл.18, ал.5 и чл.23 от Закона за пътищата.
В гласуването са участвали 12 от общо 13 общински съветници, при което е
получен резултат 12 гласа «за», «против» няма и «въздържал се» няма /л.9-10/. С
разпоредбата на чл.67, ал.1 е предвидено административно наказание глоба от 100
до 1000лв, ако деянието не предствалява престъпление, за физически лица,
нарушили разпоредбите за забраната на строителство в ограничителните зони и
извършване на действия извън специалното
ползване, както и нормалното функциониране на водоотводните съоръжения
или които извършат или наредят да бъдат извършени изчерпателно посочени в т.1-6
дейности. В ал.2 е уредена отговорност за повторно нарушение - глоба от 150 до
1500лв, а в ал.3 е предвидено при нарушения по ал.1, т.4 и 5 кметът на общината
да уведомява писмено РДНСК с искане за незабавно спиране на строителните
работи.
Наредба
№ 11 е изменена е с Решение № 107 от
23.12.2008г на Общински съвет Николаево като наказанието по чл.67, ал.1 е
увеличено от 300 до 2000лв, а по ал.3 - от 500 до 3000лв. В гласуването са
участвали 12 от общо 13 общински съветници, при което е получен резултат 12
гласа «за», «против» няма и «въздържал се» няма /л.24-27/.
С
Решение № 100 от 25.11.2016г по Протокол № 17 от заседание на Общински съвет
Николаево разпоредбата на чл.67, ал.1 е изменена така «Наказват се с глоба,
определена в чл.53 от Закона за пътищата, ако деянието не представлява
престъпление, физически лица, нарушили разпоредбите за забраната на
строителство в ограничителните зони и извършване на действия извън
специалното ползване, както и нормалното
функциониране на водоотводните съоръжения или които извършат или наредят да
бъдат извършени изчерпателно посочени в т.1-6 дейности. Алинея втора е
отменена, а алинея трета става алинея втора. В гласуването са участвали 12 от
общо 13 общински съветници, при което е получен резултат 12 гласа «за»,
«против» няма и «въздържал се» няма /л.45-46/.
С
разпореждане от 21.11.2016г на ответника са дадени указания да представи по
долото доказателства за обсъждане на оспорения тескт от наредбата в постоянните
комисии на съвета и публикуване на проекта на интернет-страницата на общината.
Така установената фактическа обстановка мотивира следните
правни изводи:
По отношение на оспорените ал.1 и ал.3 от чл.67 на Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево жалбата
е допустима като подадена срещу разпоредби от подзаконов нормативен акт,
подлежащи на съдебен контрол за законосъобразност по смисъла на чл.185, ал.2 от
АПК, както и от лице с правен интерес - сдружение с нестопанска цел, пряко
свързана с осъществяване на граждански контрол върху актове на публични органи
в широки граници на обществени отнощения, включващи предмета на регулиране на
оспорения подзаконов нормативен акт. Въпросът за правния интерес на
жалбоподателя е разрешен с Определение № 4929/ 20.04.2017г по адм.д.№ 3407/
2017г по описа на ВАС, VІІІ отд.
Доколкото с Решение № 100 от
25.11.2016г по Протокол № 17 от заседание на Общински съвет Николаево ал.1 на
чл.67 от Наредба № 11 на Общински съвет Николаево е изменена като съдържание
/отпаднали са само предвидените размери на административни наказания/, но
продължава да съществува като правна норма, съдът намира, че следва да
извърши преценка по същество на
законосъобразността й, т.е. няма основание за оставяне на жалбата без
разглеждане поради оттегляне на оспорената разпоредба. Доводите на
жалбоподателя, че Решение № 100 от 25.11.2016г на
Общински съвет Николаево е нищожно, не
могат да бъдат обсъждани в настоящото производство, в което е недопустимо да се
разглежда незаконосъобразността на друг административен акт, подлежащ на
самостоятелен съдебен контрол.
Относно ал.2 от
чл.67 на Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община
Николаево жалбата е недопустима поради оттегленяне на оспорената разпоредба с Решение № 100 от 25.11.2016г по
Протокол № 17 от заседание на Общински съвет Николаево и за това действие, направено преди първото заседание по
делото, не е необходимо съгласие от оспорващия по смисъла на чл.156, ал.2 от
АПК. Следователно в тази част са налице предпоставките, визирани в чл.159, т.3
от АПК, приложим на основание чл.196 от АПК, за оставяне на жалбата без
разглеждане и прекратяване на образуваното съдебно производство.
При осъществения контрол за материална законосъобразност
се установява, че оспорените текстове на чл.67, ал.1 и ал.3 от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево са приети при съществено нарушение на
регламентираното в чл.2
от ЗНА изискване за наличие на компетентност на издателя.
Наредбата е подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават
общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията
на съответната община, като засяга неограничен брой адресати /чл.7 ал.2 от ЗНА
и чл. 75 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават,
когато това е предвидено от Конституцията или от закон /чл.2 от ЗНА, чл.76,
ал.1 от АПК/, като уреждат с тях съобразно нормативните актове
от по-висока степен обществени отношения с местно значение –
чл.8 от ЗНА.
В настоящата хипотеза текстът на чл.22, ал.1 от ЗМСМА /в
относимата редакция преди изменението ДВ бр. 69 от 2006г/,
цитиран като правно основание за издаване на Наредбата в § 5 от Преходните и
заключителни разпоредби, е посочен във връзка с отбелязаното в чл.21, ал.1,
т.13 от ЗМСМА правомощие на общинския съвет, определящо конкретно
компетентността му при определяне на изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията
на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и
другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и
социалната инфраструктура. Безспорно общинският съвет като орган на местно
самоуправление е компетентен да приема правни норми, отнасящи се до поведението
на физическите и юридическите лица на територията на съответната община, но
само по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи и
които попадат в обхвата на разпоредбата на чл.17, ал.1 от ЗМСМА.
В случая специалните норми на чл.18, ал.5 и чл.23 от
Закона за пътищата, също сочени като правно основание за приемане на процесната
наредба, предвиждат специалното ползване на пътищата да се
извършва при условия и по ред, определени с наредба на Министерския съвет
/чл.18, ал.5/ и правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища
да се определят с наредба на общинския съвет /чл.23/. Законът съдържа глава „Административнонаказателни
разпоредби”, където в чл.53, ал.1 и ал.2 абсолютно идентични деяния са обявени
за наказуеми като административни нарушения. В ал.3 е предвидено при нарушение по ал. 1, т. 4 и 5 /извършване в обхвата на пътя на дейности,
застрашаващи безопасността на движението, или използване на пътищата извън
тяхното предназначение и на дейности, предизвикващи прекъсване, отклоняване или
спиране на движението; извършване в обхвата на пътя и обслужващите зони без
разрешение на администрацията, управляваща пътя, на строителни и ремонтни
работи по пътищата прокарване на нови и
ремонт на съществуващи телеграфни, телефонни, електропроводни, въжени и други
линии, кабели, продуктопроводи, водопроводи, напоителни и други канали/ администрацията, управляваща пътя, да уведомява писмено районната дирекция
за национален строителен контрол с искане за незабавно спиране на строителните
работи при условия и по ред, определени в закон.
Следователно при анализа на действащата нормативна уредба /общият ЗМСМА и специалният
Закон за пътищата/ се налага единствения извод, че в случая не е налице
законова разпоредба, която да предоставя в компетентност на общинския съвет да
урежда въпроси, свързани с реализиране на административнонаказателна
отговорност при ползване на пътища от общинската пътна мрежа. С приетата от
Общински съвет Николаево правна норма на
чл.67, ал.1 от Наредбата - предмет на оспорване по настоящото дело, се уреждат
обществени отношения, които вече са
регламентирани с нормативен акт от по-висока степен и е недопустимо
преуреждането им с подзаконов нормативен акт. Освен това въведените по този
начин административни наказания водят до незаконосъобразно санкциониране повече
от еднократно - веднъж по Закона за пътищата и втори път по Наредбата. Този извод
не се променя от факта на приетото Решение № 100 от
25.11.2016г на Общински съвет Николаева, тъй като въпреки изменението на
нормата, наказуемостта се запазва.
Установената липса на компетентност на Общински съвет Николаево,
доколкото не е налице законова делегация, даваща му право да определя административни
наказания за нарушения при ползване на общинските пътища, обосновава нищожност
на оспорената разпоредба на чл.67, ал.1 от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево.
Нормата е приета в противоречие с чл.2, 3, 7 и 8 от ЗНА и чл.75, ал.2 и чл.76
от АПК – без овластяване с Конституцията или със закон и уреждат обществени
отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от по-висока
степен.
Разпоредбата на чл.67, ал.3 от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево е абсолютно
идентична по съдържание с нормата на чл.53, ал.3 от Закона за пътищата. Между
тях липсва противоречие, но като
преписва текста на закона, текстът на наредбата е в колизия с чл.8 от ЗНА, доколкото не се касае за
неуредени със закон обществени отношения, т.е. приет е при липса на
компетентност на издателя.. Този порок е най-тежкият, който може да
засегне нормативен административен акт, което обосновава извод за нищожността му.
В този смисъл Решение № 8641/ 14.07.2015г по адм.д.№ 4208/ 2015г на ВАС, VІІ
отд.
Само за пълнота на изложението следва да се посочи
констатираното при служебната проверка за законосъобразност, че Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево не е приета в
съответствие със законово регламентираните изисквания за подготовката и
приемането на нормативни административни актове. Въпреки дадените указания, по
делото не бяха представени доказателства за спазване изискването на чл.26, ал.2
от Закона за нормативните актове (ЗНА), вносителят на проекта за наредбата в частта за обжалваната
редакция на оспорените текстове да го е публикувал на интернет страницата на
Община Николаево заедно с мотивите и да е предоставил на заинтересованите лица
възможност за изразяване на предложения и становища по проекта в необходимия
14-дневен срок. Няма данни също така проектът на Наредбата да е приет на две
гласувания.
С
оглед гореизложените съображения Административен съд Стара Загора в настоящия
състав намира, че обжалваните текстове на чл.67, ал.1 и ал.3 от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево,
приета от Общински съвет Стара Загора, следва да бъдат обявени за нищожни.
При
този изход на спора ответникът следва да бъде осъден да заплати на
жалбоподателя на основание чл.143, ал.1 и ал.2 вр.чл.196 от АПК направените по
делото разноски за държавни такси и възнаграждение на един адвокат. Претендираните
разноски са реално направени, като по делото са представени банкови извлечения
за внесената държавна такса за образуване на производството и обнародване на
оспорването в Държавен вестник. На репариране обаче не подлежи пълният размер
на внесената държавна такса от 50лв, тъй като съгласно т.2б, б.а” от Тарифа № 1 към
Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата,
следствените служби и министерството на правосъдието при оспорване на
админискративни актове юридическите лица с нестопанска цел дължат такса в размер на 10лв. Таксите за
банкови преводи не се включват към разходите, които следва да бъдат възмездени
при отмяна или обявяване нищожност на административен акт, респективно при
оттеглянето му преди произнасяне от съда по неговата законосъобразност.
В
договор за правна помощ № 20160023 изрично е отразено, че уговореното
адвокатско възнаграждение в размер на 800лв е заплатено изцяло в брой от
жалбоподателя Сдружение с нестопанска цел „Български правозащитен алианс”
гр.Пловдив. Направеното възражение за прекомерност на адвокатския хонорар е
основателно. Конкретното дело не е с фактическа и правна сложност, независимо
от разглеждането му в троен съдийски състав, видно от проведеното едно съдебно
заседание /второто такова е обусловено единствено от отмяната на предходното
прекратително определение/. В това заседание не са изложени различни доводи от
отразените в жалбата и не е правено искане за събиране на допълнителни
доказателства. Поради това заплатеното адвокатско възнаграждение от 800лв
следва да бъде намалено до размер 500лв, съответстващ на предвиденото в чл.8,
ал.3 от Наредба № 1/ 2004 г за минималните размери на адвокатските
възнаграждения. При съобразяване на тези аргументи ответникът следва да заплати
на жалбоподателя сумата 530лв.
Водим от горните мотиви и на основание
чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш
И :
ОБЯВЯВА за нищожни разпоредбите на чл.67, ал.1 и ал.3
от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Сдружение с нестопанска
цел „Български правозащитен алианс” гр.Пловдив против разпоредбата на чл.67,
ал.2 от Наредба № 11 за управление на общинските пътища в Община Николаево като
недопустима.
ПРЕКРАТЯВА производството по адм.д.№ 488/ 2016г по описа
на Административен съд Стара Загора в тази част.
ОСЪЖДА Общински съвет Николаево ДА ЗАПЛАТИ на Сдружение с
нестопанска цел „Български правозащитен алианс” със седалище и адрес на
управление гр.Пловдив, ул.”Райко Даскалов” № 67 сумата 530 /петстотин
и тридесет /лв, представляваща направени по делото разноски.
Решението подлежи на касационно
оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред ВАС.
След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е
обнародвана Наредба № 11 за управление на общинските
пътища в Община Николаево.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.