Р   Е   Ш   Е   Н   И   Е

 

                № 162      14.06.2017г.      град  Стара Загора

                          

                     

              В    И  М  Е  Т  О    Н  А    Н  А  Р  О  Д  А

 

           

            Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на осемнадесети май през две хиляди и седемнадесета година, в състав:

                                                                                

                           

                                                     ПРЕДСЕДАТЕЛ:    БОЙКА ТАБАКОВА

 

                                                                                                                                             ЧЛЕНОВЕ:    ИРЕНА ЯНКОВА

                                                                                     РАЙНА ТОДОРОВА

       

 

при секретар  М.П.                                                                          и с участието

            на прокурор П.Д.                                                                          като разгледа

            докладваното  от   съдия    Р. ТОДОРОВА   административно  дело   № 117  по  описа

за 2017г., за да се произнесе, съобрази следното:                                  

                                                                      

            Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

           

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, с който е оспорена разпоредбата на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, приета с Решение № 210 от 25.11.2016г. на Общински съвет – Гълъбово. 

В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, по съображения за противоречието й с нормативни актове от по-висока степен. Обосновава се, че съдържащата се в оспорената разпоредба регламентация нарушава основни принципи, регламентирани в чл. 3, ал.2, т.3 и т.4 от Закона за предучилищното и училищното образование. Поддържа се, че тъй като подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се основават на нормативни актове от по-висока степен и могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и единствено при условията и в границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, предвиденото в наредбата на Общински съвет – Гълъбово ограничение – спиране на детето от детска градина при незаплащане на таксата от родителите,   като противоречащо на законовата уредба, е в нарушение на принципа по чл.15 от Закона за нормативните актове. По подробно изложени в протеста съображения за недопустимостта административните органи да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона, е направено искане да бъде отменена като незаконосъобразна разпоредбата на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово.

 

Представителят на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения протест и обективираното в него оспорване.

 

            Ответникът -  Общински съвет – Гълъбово, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител по делото и не взема становище по основателността на оспорването.

 

            Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

 

С Предложение вх. № 304/ 18.11.2016г. на Заместник кмета на Община Гълъбово, е внесен за разглеждане, обсъждане и приемане проект на Наредба за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово. Към предложението са изложени мотиви, обосноваващи причините /фактическите и правни основания/ за приемането на Наредбата. Посочено е, че предложеният проект за наредба е бил публикуван на интернет страницата на Община Гълъбово, като в законово установения срок не са постъпили предложения и становища по него. Проектът за Наредба е разгледан на заседания на съответните постоянни комисии от ОбС – Гълъбово. С Решение № 210 по Протокол № 23 от проведено на 25.11.2016г. заседание на Общински съвет – Гълъбово, на основание чл.21, ал.1, т.23 и чл.17, ал.1, т.3 от ЗМСМА и чл.59, ал.1 от Закона за предучилищното и училищното образование, е приета Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово. В проведеното поименно гласуване са участвали 15 общински съветници, всички гласували „за”.  

 

            Съгласно чл.186, ал.1 от АПК,  право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

            С оглед на което оспорването на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, приета с Решение № 210 от 25.11.2016г. на Общински съвет – Гълъбово, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

 

            Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на разпоредбата чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, намира за установено следното:

 

При извършената проверка досежно спазването на регламентираните в АПК и в ЗНА административно-производствени правила при приемането на Решение № 210 по Протокол № 23 от проведено на 25.11.2016г. заседание на Общински съвет – Гълъбово, с което решение е приета Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово /НПОВСОДОДГОГ/,  съдът не констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне, разглеждане, обсъждане и приемане. В съответствие с изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА, на интернет-страницата на Община Гълъбово е бил публикуван проектът на НПОВСОДОДГОГ заедно с мотивите на вносителя и със съдържание, съответстващо на представените по делото документи, при предоставена на заинтересованите лица възможност за изразяване на предложения и становища по проекта. Наредбата е приета при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, видно от представеното извлечение от Протокол № 23 от проведено на 25.11.2016г. заседание на Общински съвет – Гълъбово.

 

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорената разпоредба от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, следва да обхване преценката дали в съответствие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА и за съответствието на разпоредбата с нормативни актове от по-висока степен.

  

            При така извършената преценка съдът приема следното:

 

Упражнената от Общински съвет – Гълъбово компетентност по приемането на Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.2 във вр. с чл.21, ал.1, т.23 и чл.17, ал.1, т.3 от ЗМСМА и в изпълнение на законовата делегация по 59, ал.1 от Закона за предучилищното и училищното образование. Съгласно чл.59, ал.1 от ЗПУО условията и редът за записване, отписване и преместване в общинските детски градини се определят с наредба на общинския съвет. С оглед на което Наредбата е приета от орган, овластен да регламентира с подзаконов нормативен акт отношенията, свързани с реда и условията за записване, отписване и преместване в общинските детски градини на територията на общината.  

 

Доколкото НПОВСОДОДГОГ е издадена на основание чл.59, ал.1 от ЗПУО, то същата следва задължително да съответства на съдържащата се в закона правна регламентация, включително и на установените със закона принципи, на които се основава тази регламентация, както и на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.  

 

С оспорената в настоящото съдебно производство разпоредба на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, е регламентирано, че при незаплащане на таксата след посочения в поканата за доброволно изпълнение срок, децата се спират от детската градина.

 

 

 

 

 

Съгласно чл.3, ал.2, т.3 и т.4 от ЗПУО, образованието е национален приоритет и се реализира в съответствие с принципите на равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и на всеки ученик и на равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното и училищното образование. В чл.24, ал.1 от ЗПУО е предвидено, че детската градина е институция в системата на предучилищното и училищното образование, в която се отглеждат, възпитават, социализират и обучават деца от тригодишна възраст до постъпването им в I клас в съответствие с държавния образователен стандарт за предучилищното образование, което предучилищно образование е организирано в учебни години /чл.63, ал.1 от ЗПУО/. Предучилищното образование според целите, заложени в чл.55 и чл.69, ал.1 от ЗПУО, полага основите за учене през целия живот, като осигурява физическото, познавателното, езиковото, духовно-нравственото, социалното, емоционалното и творческото развитие на децата и създава условия за придобиване на съвкупност от компетентности-знания, умения и отношения, необходими за успешното преминаване на детето към училищното образование. Въз основа на тази нормативна регламентация следва извода, че посещаването на детска градина се свързва не само с ползване на услуга от социален характер, но същото представлява етап от образованието, което като основно и неотменимо гражданско право, гарантирано от чл.53, ал.1 от Конституцията на РБългария, може да бъде ограничавано единствено и само със закон.

 

Съответно таксата за ползване на детска градина е предвидена в Раздел III -  „Такси за детски ясли, детски градини, специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери и други общински социални услуги” от Глава трета на ЗМДТ. Законовата регламентация предвижда че за ползване на детски ясли и детски градини се събират от родителите или настойниците месечни такси, като лицата, ползващи общински социални услуги, заплащат месечна такса в размер на съответстващата реална издръжка на едно лице, включваща месечните разходи за храна, постелен инвентар и облекло, перилни и хигиенни материали, транспортни разходи за разнасяне на храната, както и съответната част от общите разходи за електрическа и топлинна енергия, вода, канализация и битови отпадъци. Безспорно, по аргумент от разпоредбите на чл.6, ал.1, б.”в” и б.”г” от ЗМДТ, таксите за ползване на детски ясли, детски градини, както и за дейностите по отглеждане и възпитание в задължителното предучилищно образование за ползване на детската градина или училището, извън финансираните от държавата дейности, са местни такси, които се събират от общините. С нормата на чл.92 от ЗМДТ е предвидено длъжностните лица в съответните заведения да начисляват и събират от родителите или настойниците месечни такси за ползване на детски ясли и детски градини, които да се внасят в общинския бюджет в определен от закона срок.

Несъмнено  

 

 

 

таксата за ползване на детска градина е дължима, като при липса на  доброволно плащане, за принудително събиране на публичното общинско вземане /каквито по смисъла на чл.162, ал.2, т.3 от ДОПК са общинските такси, установени по основание със закон/, следва да се приложи регламентирания специален ред. Съгласно чл.4, ал.1 във вр. с чл.9б от ЗМДТ, установяването, обезпечаването и събирането на местните такси се извършва от служители на общинската администрация по реда на ДОПК, като разпоредбата на чл.4, ал.2 във вр. с чл.9б от ЗМДТ предвижда невнесените в срок местни такси по този закон да се събират заедно с лихвите по Закона за лихвите върху данъци, такси и други подобни държавни вземания и съответно принудителното събиране да се извършва от публичните изпълнители по реда на ДОПК или от съдебни изпълнители по реда на ГПК.

 

            Анализът на посочената нормативна регламентация обуславя следните изводи: 1. Законово делегираната компетентност по чл.59, ал.1 от ЗПУО, се свързва с предоставено на общинския съвет правомощие, овластяващо го за уреждане чрез регулирането с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА на обществени отношения, свързани единствено с определянето на условията и реда за записване, отписване и преместване в общинските детски градини; 2. Липсва законова разпоредба, която да предоставя в компетентност на общинския съвет с подзаконов нормативен акт да регламентира ограничения на правото на образование /в т.ч и предучилищното образование/ и 3. Предмет на законова регламентация са не само основанието за заплащането на таксата за ползване на детска градина като вид социална услуга /чл.81 от ЗМДТ/; начина на определяне на размера на таксата /чл.86 от ЗМДТ/ и реда за нейното начисляване, събиране и внасяне в общинския бюджет /чл.92 от ЗМДТ/, но и способите са принудително събиране на публичните общински вземания за неплатени респ. неплатени в срок такси във връзка с ползването на тази услуга.

 

В случая на първо място съдът намира, че с протестираната разпоредба на чл.68 от НПОВСОДОДГОГ, регламентираща, че „при незаплащане на таксата след посочения в поканата за доброволно изпълнение срок, децата се спират от детската градина”, се въвежда непредвидено в закона ограничително условие за ползването на услугата и съотв. за упражняването на правото на образование. В специалния закон – ЗПУО /делегиращ правомощието на общинския съвет да определи с наредба условията и реда за записване, отписване и преместване в общинските детски градини/, няма регламентирани изключения от принципите за равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и за равнопоставеност при провеждане на предучилищното образование. Нито в ЗПУО, нито в ЗМДТ, има нормативно предвидено изискване предоставянето на услугата по чл.81 от ЗМДТ да се извършва само на деца, чиито родители или настойници нямат неплатени задължения към общината от такси за ползване на детска градина.  По аргумент от разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, приеманите от общинските съвети нормативни актове /наредби/ имат вторичен и производен характер спрямо законите и не могат да установяват изисквания (тежести), каквито законът не предвижда. Ето защо недопустимо е с приетата от Общински съвет – Гълъбово НПОВСОДОДГОГ да се поставя като условие за посещаване на детската градина липсата на задължения за такси за ползването на детска градина. Съответно незаконосъобразно с подзаконова разпоредба е въведено ограничение за определен кръг лица да ползват предоставяни от общината услуги и респ. незаконосъобразно се препятства достъпа до образование единствено по съображения за незаплащането на таксата за ползване на детска градина, каквото ограничение не се предвижда нито в ЗПУО, нито в ЗМДТ, нито в законови норми, регулиращи обществените отношения, свързани с реда и условията за събиране на публичните общински вземания.

 

 На следващо място всяка разпоредба, която е свързана с ограничаване на права, има едновременно с това и санкционен характер, поради което може да бъде предмет само на законова регламентация. В случая с нормата на чл.68 от НПОВСОДОДГОГ, обвързваща посещаването на детска градина от заплащането на задълженията към общината за такси за ползване на детска градина, не само недопустимо от гл.т на закона се ограничава правото на образование по чл.53, ал.1 от Конституцията на РБългария и чл.7, ал.1 от ЗПУО, като посещаването на детската градина се поставя в зависимост от изпълнение на финансови задължения на родителите /настойниците/ на децата, но и с предвиденото „спиране на децата от детска градина”, се въвежда непредвидена в закона санкция за твърдяно неправомерно поведение по друго правоотношение. На практика с посочената регламентация, въвеждаща заплащането на задължения за ползвани услуги като условие за ползване на услугите и за упражняване на граждански права и прилагането на която регламентация би имало за последица лишаване от право на ползване на предоставяната от общината услуга при незаплащане на таксата след посочения в „поканата за доброволно изпълнение срок”, се установява непредвиден способ за принуда на длъжника. А незаплатените от родителите/ настойниците месечни такси за ползване на детски градини, като публично общинско вземане, подлежат на установяване и събиране по реда и при условията на ЗМДТ и с визираните в този закон и в ДОПК правни способи.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 Протестираната разпоредба противоречи и на посочените по-горе принципи по чл.3, ал.2, т.3 и т.4 от ЗПУО - за равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и на всеки ученик и за равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното образование при реализирането на образованието като  национален приоритет. Отделно от това законодателно, за нуждите на държавната образователна политика, е въведена задължителна предучилищна подготовка на децата, преди постъпването им в първи клас – съгласно чл.8, ал.1 от ЗПУО предучилищното образование е задължително от учебната година, която е с начало в годината на навършване на 5-годишна възраст. Тази подготовка се осъществява в подготвителни групи в детските градини или в училищата. По този начин, посещаването на детска градина от децата става задължително и не съставлява ползване на услуга по желание – т.е не зависи от волята, преценката и възможностите на родителите /настойниците/.

 

 

 

 

  

 Ето защо съдът приема, че протестираната разпоредба, в противоречие на материалноправни норми и основни принципи и права, регламентирани в чл.53, ал.1 от Конституцията на РБългария и чл.3, ал.2, т.3 и т.4 и чл.7 от ЗПУО,  незаконосъобразно и недопустимо препятства достъпа до образование, като ограничава посещаването на детски градини по съображения за незаплащането на таксата за ползване на детска градина и несъответно на регламентирания в ЗМДТ и в ДОПК ред въвежда скрит принудителен способ за събиране на публични общински вземания. А както беше посочено Общинският съвет приема наредби - подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен на неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община. В случая Общински съвет – Гълъбово, при упражнената компетентност по чл.59, ал.1 от Закона за предучилищното и училищното образование за приемане на наредба за определяне на условията и реда за записване, отписване и преместване в общинските детски градини, не е съобразил регламентацията по 58 от НПОВСОДОДГОГ с действаща нормативна уредба от по-висока степен.

 

            По изложените съображения и при прилагането на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА, разпоредбата на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, следва да бъде отменена, като незаконосъобразна.

 

            С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Гълъбово бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

    

 

 

 

 

            Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд 

 

     Р     Е     Ш     И     :

 

 

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбата на чл.68 от Наредбата за приемане, отглеждане, възпитаване, социализиране и обучаване на деца в общинските детски градини в Община Гълъбово, приета с Решение № 210 от 25.11.2016г. на Общински съвет – Гълъбово, като незаконосъобразна.

 

ОСЪЖДА Общински съвет – Гълъбово да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.

 

           Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

 

           След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата за реда и условията за поставяне на преместваеми обекти на територията на Община Раднево.

 

 

 

    ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

                                                                           

    ЧЛЕНОВЕ:  1.

 

                                                                                                                                                                                                                            2.