Р Е Ш Е Н И Е № 214
гр.Стара Загора 27.09.2016 год.
В
И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Старозагорският административен съд в публичното
заседание на тринадесети септември
през две хиляди и шестнадесета година в
състав:
Председател: БОЙКА ТАБАКОВА
Членове:
при секретаря С.Х.
и в присъствието на
прокурора , като разгледа докладваното
от БОЙКА ТАБАКОВА адм.дело
№ 597 по описа за 2014 год, за да се произнесе, съобрази
следното:
Производството
е с правно основание чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/
във вр. с чл.45, ал.5 от Закона за местното
самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.
Образувано е по жалба от Кмета на Община Павел баня, с
която оспорва като незаконосъобразни Решение № 865 в частта относно
компенсирани промени в дейност 2998 параграф 9700 и № 852 в частта относно
компенсирани промени в дейност 2604 параграф 1016, приети на проведено на
11.12.2014г заседание на съвета, с които на основание чл. 21, ал.1, т.6 от
ЗМСМА, чл.5, ал.1, т.5 от Правилника за организацията на дейността на общинския
съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация и в
съответствие с разпоредбите на чл.124, ал.2 и ал.3 от Закона за публичните
финанси и чл.27, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за условията и реда за
съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните дейности и за
съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на
Община Павел баня, е изменена разходната част на бюджета на общината. Изложени
са доводи за незаконосъобразност на решенията поради постановяването им в
нарушение материалния закон и на Правилника за организацията и дейността на
Общински съвет Павел баня, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация /Правилника/. Твърди се, че приетите решения са правно
необосновани, а фактическите констатации - неясни, което прави невъзможна
правната им квалификация. Подателят поддържа, че Решение № 865/ 11.12.2014г е
прието в изпълнение на Решение № 789/ 31.10.2014г на Общински съвет Павел баня,
което не е било влязло в сила поради съдебното му оспорване. Според жалбоподателя
за процесното решение не е внесено писмено предложение, няма яснота кой е
вносителят му, защо е разделено в два отделни акта, нито е налице негово
становище в качеството му на кмет на общината.
По тези съображения моли за отмяна на решенията.
Ответникът
- Общински съвет Павел баня, редовно призован, не изпраща представител и не
изразява становище по оспорването.
Въз
основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът
приема за установено следното от фактическа
страна по административно-правния спор:
С Решение № 789 по Протокол № 49 от проведено на
31.10.2014г. заседание на Общински съвет - Павел баня, на основание чл.21 ал.1,
т.6 от ЗМСМА, чл.5, ал.1, т.5 от Правилника за организацията на дейността на
общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация (ПОДОС) и в съответствие с разпоредбите на чл.124, ал.2 и ал.3 от
Закона за публичните финанси (ЗПФ) и чл.27, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за
условията и реда за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза за местните
дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на Община Павел баня, е изменена разходната част на бюджета в
частта на местни дейности, като е намалена разходната част за дейност 2849
„Други дейности по транспорта, пътищата, пощите и далекосъобщенията”, §4301 „Субсидия за текуща дейност” в размер
на 140 000лв. и е увеличена разходната част за Дейност 2998 „Резерв”, §00-98
„Резерв за непредвидени и неотложни разходи” в размер на 140 000лв. По
жалба от Кмета на Община Павел баня е образувано адм.д.№ 509/ 2014г по описа на
Административен съд Стара Загора, по което обжалваното решение на общинския
съвет е отменено като незаконосъобразно с Решение № 99/ 29.05.2015г, влязло в
сила на 18.05.2016г като оставено в сила с Решение № 6035/ 18.05.2016г по
адм.д.№ 8498/ 2015г на ВАС, ІІІ отд.
С оспореното Решение № 852/ 11.12.2014г на основание
чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, чл.5, ал.1, т.5 от Правилника за организацията на
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация и в съответствие с разпоредбите на чл.124, ал.2 и ал.3
от Закона за публичните финанси и чл.27, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за
условията и реда за съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните
дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на Община Павел баня, са приети компенсирани промени по плана
за разхода на бюджет 2014г на общината по дейност 2604 „Осветление на улици и площади”, сред
които §1016 „Вода, горива и енергия”, който от 124 900.00лв става
280 900.00лв. Увеличението е със
сумите 140 000.00лв и 16 000.00лв.
С оспореното Решение № 865/ 11.12.2014г на основание
чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, чл.5, ал.1, т.5 от Правилника за организацията на
дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация и в съответствие с разпоредбите на чл.124, ал.2 и ал.3
от Закона за публичните финанси и чл.27, ал.1, ал.2 и ал.3 от Наредбата за
условията и реда за съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните
дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на Община Павел баня, са приети компенсирани промени по плана
за разхода на бюджет 2014г на общината по дейност 2832 „Ремонт и поддържане на
пътища” § 1020 „Външни услуги” като е увеличен от 13 000.00лв на
16 396.00лв и по дейност 2998 „Резерв”
§9700 /идентичен с § 00-98/ „Резерв за непревидени разходи” като е
намален от 140 000.00лв на 31 445.00лв.
Производството по приемане на оспорените
административни актове е започнало по Предложение от Кмет на Община Павел баня
вх.№ ОС-634/ 05.12.2014г относно актуализация на бюджет 2014г; Предложение от
Кмет на Община Павел баня вх.№ ОС-634#1/
11.12.2014г относно допълнение на актуализация на бюджет 2014г и техническа
грешка в предложение № 06-01-206/ 05.12.2014г; Предложение от Кмет на Община
Павел баня вх.№ ОС-649/ 10.12.2014г относно приемане промяна в бюджетната рамка
на бюджет 2014г-местни дейности /л.162-193/.
Предложенията са разгледани от постоянни комисии БФ,
СДЕТТ и КУТОС на общинския съвет на 10.12.2014г като съставеният доклад от
Председателя е изпратен на Кмета на общината с рег.индекс 06-01-210/
11.12.2014г /л.196-202/.
По отношение на оспорените части от решенията за
промяна на бюджет 2014г предложението на кмета е: за дейност 2832 „Ремонт и
поддържане на пътища” § 1020 увеличение от 13 000.00лв на
47 841.00лв; за дейност 2604 §1016 „Осветление
на улици и площади” увеличение от 124 900.00лв на 140 900.00лв.
При гласуване на Решение № 852 е
направено предложение от общински съветник сумата 140 000.00лв от дейност
2998 „Резерв” §9700, гласувана на
предходно заседание на съвета, да бъде добавена в дейност 2604 § 1016 „Осветление
на улици и площади”. При гласуване на Решение № 865 е направено предложение от
Председателя на Общинския съвет за дейност „Ремонт и поддържане на пътища” сумата
31 455.00лв да остане като резерв за същата дейност.
За приемане на Решение № 852 са гласували поименно 12
общински съветници от общо 17 такива, а за приемане на Решение № 865 - 10 общински
съветници от общо 17 такива.
По делото са представени и приети като доказателства
заверени преписи от предложенията от Кмета на Община Павел баня, доклад на
Председателя на Общински съвет Павел баня за проведените заседания на
постоянните комисии, Протокол № 51 от проведеното на 11.12.2014г. заседание на
Общински съвет Павел баня.
Съдът,
като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
заповедта доводи и становищата на страните и като извърши цялостна проверка на
законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал.1
във връзка с чл.146 от АПК, намира за установено следното от правна страна:
Оспорването е насочено срещу подлежащи
на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност административни актове.
Решения № 865 и № 852/ 11.12.2014г. на Общински съвет Павел баня обективират
волеизявление на административен орган, което по съдържание е насочено към
изменение на годишния общински бюджет на Община Павел баня за 2014 година, в
изпълнение на нормативно предоставено на този орган правомощие по чл.21, ал.1,
т.6 от ЗМСМА. Решенията на общинските съвети по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА се
приемат въз основа и в рамките на изпълнение на нормативни актове от по висок
ранг - Закона за държавния бюджет за съответната година, Закона за публичните
финансии. Тези решения имат еднократно правно действие в рамките на съответната
бюджетна година, като с оглед на обществените отношения, които регулират,
засягат неопределен брой лица. Предвид тези присъщи им характеристики,
решенията по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, представляват общи административни
актове (Тълкувателно решение № 2 от 16.04.2013г. на ВАС по тълк. дело № 4/2011г).
Съдебният контрол за законосъобразност на този вид актове е допустим.
Разпоредбата на чл.45, ал.3 от ЗМСМА регламентира общия принцип, че актовете на
общинския съвет подлежат на съдебно оспорване пред административния съд, а
съгласно с чл.45, ал.5 изр. първо, кметът на общината може да върне за ново
обсъждане незаконосъобразни или нецелесъобразни актове на общинския съвет или
да оспорва незаконосъобразните пред административния съд.
По тези съображения съдът счита, че
оспорването, като направено от процесуално легитимирано лице, в законово
регламентирания срок по чл.179 от АПК и срещу акт, подлежащ на съдебно
обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.
Разгледана по същество, жалбата се явява
основателна.
Правомощието на общинския съвет за изменение на
годишния бюджет на общината е предвидено в чл. 21, ал.1, т.6, предл.2 от ЗМСМА,
като в разпоредбата на чл.124, ал.2 от Закона за публичните финанси е
регламентирано, че Общинският съвет извършва промените в бюджета, извън тези по
чл.56, ал.2 от същия закон /извън показателите, променени в резултат получени
като трансфер или безлихвен заем средства от държавния бюджет и от други
бюджети и сметки/.
Тъй като оспорените
Решения № 852 и № 865 / 31.10.2014г. касаят изменение на разходната част на
годишния бюджет на община Павел баня за 2014 година, то те са приети от
материално и териториално компетентен административен орган.
Решенията обективират
валидно изразената воля на мнозинството общински съветници в състава на
колективния орган. Съгласно относимата към предметното съдържание на решението
по чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА разпоредба на чл.27, ал.4 от ЗМСМА, за да се
счита прието решението, следва да е взето с мнозинство повече от половината от
общия брой на общинските съветници. В случая процесните решения са резултат от
положителния вот при проведено поименно гласуване, в съответствие с чл.27, ал.5
от ЗМСМА, на повече от половината от общия брой общински съветници.
Следователно решенията са приети при спазване на нормативно регламентираните
изисквания за кворум, мнозинство и поименно гласуване.
Решенията обаче са приети в нарушение на изискванията
за излагане на мотиви, при допуснати съществени нарушения на административно-
производствените правила, в противоречие с материалния закон и в несъответствие
с целта на закона.
В разпоредбата на чл.59, ал.2
във вр. с чл.74 от АПК е регламентирано изискване за излагане на мотиви
/фактически и правни основания/ за издаване на общите административни актове. В
оспорените решения, в протокола от заседанието на общинския съвет, на което са
приети, както и в приобщените по преписката документи във връзка с тяхното
приемане не се съдържат фактически основания, относими към упражненото
правомощие и обусловили промяната в разходната част на бюджета на
общината. Решенията се основават на предложения
на кмета на общината, но никое от тях не се свързва еднозначно с обективираните
волеизявления. Цитираните в протокола предложения на общински съветници не
съдържат конкретна обосновка за причините за
исканото от тях частично изменение на бюджета. По аргумент от
разпоредбата на чл. 95, ал.2, вр. с ал.1 от ПОДОС, внесените за разглеждане
проекто-актове следва да съдържат мотиви, в които вносителят да даде становище
по очакваните последици от прилагането на проекта и за необходимите разходи за
неговото изпълнение.
Обжалваните решения на
Общински съвет Павел баня са приети при допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила.
Не е спазена процедурата за изменение на
общинския бюджет през бюджетната година, която по аргумент от разпоредбата на
чл.124, ал.1 от ЗПФ следва реда по приемането на бюджета, освен ако е
предвидено друго в ЗПФ или в Закона за държавния бюджет за съответната година.
Следователно приложими са правилата, регламентирани в Раздел ІІ „Приемане на
бюджета на общината”, глава VІІ от ЗПФ, чл.94 и сл. Съгласно чл.27, ал.4 от
Наредбата за условията и реда за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза за
местните дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на
общинския бюджет на Община Павел баня, решението на общинския съвет за приемане
на общинския бюджет по чл.18, ал.2, може да се изменя по начина, по който е
прието. Тази нормативна уредба съдържа като изискване към изменението на
годишния бюджет публичното му обсъждане по реда на чл.17, ал.2 и ал.3 от посочената Наредба - чрез обявяване на
проекта на интернет страницата на общината и в местните средства за масово
осведомяване поне 7 дни преди датата, определена за провеждане на обсъждането,
като последното следва да е по ред, определен от общинския съвет. Доказателства
за такова обсъждане не са представени по делото.
Допуснати са нарушения и на
регламентирана в Правилника за организацията на дейността на общинския,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация съвет
/достъпен на интернет сайта на Община Павел баня/ процедура по приемане на
решения и други актове от Общински съвет Павел баня, свързана с оповестяването
на дневния ред на заседанието на Общинския съвет пред обществеността в срок
поне 7 дни преди заседанието; с регистрирането на предложенията и проектите в
звеното по чл.29а ал.2 от ЗМСМА, включително неотложните в срок до 12:00ч на
предхождащия заседанието ден /чл.66 от Правилника)/, с предварително
разглеждане и обсъждане на предложенията/проекто-актовете от постоянните
комисии /чл.54 и чл. 96-чл.98 от Правилника/. Доколкото оспорените решения са
приети по предложение на общински съветници, не е спазена също регламентираната
в чл.125, ал.3 от Правилника процедура, предвиждаща проекти за решения, внесени
от общински съветници, се придружават задължително със становище на кмета на
общината, освен ако не касаят организационната работа на съвета.
Оспорените Решения № 852 и № 865/
11.12.2014г. на Общински съвет Павел баня са приети и в противоречие с
материалния закон.
Съгласно разпоредбата на чл.125, ал.1,
т.2 от Закона за публичните финанси, Общинския
съвет може, доколкото със закон не е определено друго, да оправомощи
кмета на общината да извършва компенсирани промени, вкл. в частта за местните
дейности - между утвърдените разходи в рамките на една дейност или от една
дейност в друга, без да изменя общия размер на разходите. Следователно при
всички случаи, независимо дали компенсираните промени се извършват от кмета,
или от общинския съвет, когато същите са в частта за местни дейности, те следва
да са между утвърдените разходи в рамките на една дейност или от една дейност в
друга, без да се изменя общия размер на разходите с такова предназначение. В
случая, приемайки оспореното решение № 865/ 11.12.2014г, Общински съвет Павел
баня е намалил плана за разход в дейност 2998 „Резерв” § 9700 „Резерв за непредвидени
и неотложни разходи” със 140 000лв без да вземе предвид, че по този
параграф утвърден разход с такъв размер няма с оглед невлязлото в сила Решение
№ 789/ 31.10.2014г на Общински съвет Павел баня, с което сумата
140 000.00лв е била прехвърлена в
дейност 2998 „Резерв” от средствата за местни разходи. В този смисъл решение №
865/ 11.12.2014г е прието при липса на изискуема материалноправна предпоставка
за извършване на компенсирана промяна по бюджета на общината, а именно наличие
на утвърден разход, с който общинският съвет да разполага, респективно да
извършва с него компенсирани промени. По тези причини изменението на бюджета е
направено в нарушение на чл.125, ал.1, т.2 от ЗПФ. Тъй като с оспореното
решение № 852/ 11.12.2014г със същата сума като размер и произход /140 000.00лв
от дейност 2998 „Резерв” § 9700 „Резерв
за непредвидени и неотложни разходи”/ е увеличена разходната част по
дейност 2604 „Осветление на улици и
площади” §1016 „Вода, горива и енергия”, гореизложените съображения за колизия
с материалния закон са относими и към него.
В
контекста на посоченото обжалваните решения на Общински съвет Павел баня не
съответстват на целта на закона - да се осигури обезпеченост на делегираните от
държавата дейности и на местните дейности през съответната бюджетна година.
Така
констатираните пороци на актовете на органа на местна власт водят до тяхната незаконосъобразност,
което налага приетите от Общински съвет Павел баня на проведено на 11.12.2014г
заседание на съвета Решение № 865 в частта относно компенсирани промени по
плана за разхода на бюджет 2014г на Община Павел баня по дейност 2998 „Резерв” §9700 „Резерв за непревидени разходи” и
Решение № 852 в частта относно изменение на разходната част по дейност 2604 „Осветление на улици и площади” §1016
„Вода, горива и енергия” да бъдат
отменени.
Водим от горните мотиви и на основание
чл.172, ал.2, предл.2 от АПК, Старозагорският административен съд
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ като
незаконосъобразни по жалба от Кмета
на Община Павел баня Решение № 865 в частта относно компенсирани промени
по плана за разхода на бюджет 2014г на Община Павел баня по дейност 2998
„Резерв” §9700 „Резерв за непревидени
разходи” и Решение № 852 в частта относно
компенсирана промяна на плана за разхода на бюджет 2014г на Община Павел баня по
дейност 2604 „Осветление на улици и
площади” §1016 „Вода, горива и енергия”, приети по протокол № 51 от Общински
съвет Павел баня на проведено на 11.12.2014г заседание на съвета.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред
Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: