Р Е Ш Е Н И Е

№ 31 26.02.2016г. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, VІ състав, в публично съдебно заседание на двадесет и седми януари през две хиляди и шестнадесета година, в състав:

СЪДИЯ: РАЙНА ТОДОРОВА

при секретар П.М. и с участието на прокурора като разгледа докладваното от съдия Р. Тодорова административно дело № 52 по описа за 2015г., за да се произнесе съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 124, ал.1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано e по жалба на Д.К.Н. ***, против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г., издадена от Кмета на Община Мъглиж, с която на основание чл.100, т.2 от ЗДСл, е разпоредено Д.Н., изпълняваща длъжността Секретар на Община Мъглиж, да бъде временно отстранена от работа, считано от 03.09.2012г., до приключване на образуваното срещу нея дисциплинарно дело със Заповед № РД–09–559/ 24.08.2012г. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед и на приложената с нея принудителна административна мярка „временно отстраняване от работа”, от гл.т на продължителността на действие на ограничението. Жалбоподателката твърди, че доколкото сроковете за приключване на образуваното срещу нея дисциплинарно производство, във връзка с което е издадена Заповед № РД–09–576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж за отстраняването й от работа, отдавна са изтекли, продължаването на прилагането на мярката повече от 2 години и 5 месеца /към датата на подаване на жалбата/, сочи на злоупотреба с власт, тъй като очевидно наложената със заповедта принудителна административна мярка към този момент не може и не е насочена към постигането на целта, с която законът свързва упражняването на правомощието от органа по назначаването по чл. 100, ал.1, т.2 от ЗДСл. Поддържа, че продължителността на разпореденото с оспорения административен акт отстраняване от работа, представлява диспропорционална намеса в основни нейни права и свободи, като ограничението нито се основава, нито преследва легитимна цел. По подробно изложени в жалбата съображения е направено искане за отмяна на обжалваната заповед като противоречаща на разпоредби от КЗПЧОС и на релевантната практика на ЕСПЧ и в условията на алтернативност – на основание чл. 149, ал.5 от АПК да бъде прогласена нищожността на заповедта поради тежки и неотстраними противоречия с чл.8 и чл. 1 от Протокол № 1 към КЗПЧОС.

Ответникът по жалбата – Кмет на Община Мъглиж, чрез пълномощника си по делото, в съдебно заседание и в представените писмен отговор по чл.163, ал.2 от АПК и писмени становища, оспорва жалбата като недопустима и неоснователна. Поддържа, че към настоящия момент за жалбоподателката не е налице правен интерес от оспорването на Заповед № РД–09–576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, доколкото дисциплинарното производство, във връзка с което държавният служител е бил отстранен от работа в хипотезата на чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, е приключило с издадена Заповед № 1/ 27.04.2015г. на Кмета на Община Мъглиж за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение” на Д.Н.. Излага съображения, че въпросът относно законосъобразното отстраняване от работа на жалбоподателката се поглъща от спора за законосъобразността на издадената заповед за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение” и за прекратяване на служебното правоотношение на държавния служител, който спор е предмет на разглеждане по адм. дело № 201/ 2015г. по описа на Административен съд – Стара Загора. Поддържа, че към момента на подаване на жалбата /18.02.2015г./, дисциплинарното разследване по образуваното срещу Д.Н. дисциплинарно производство със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. не е приключило, доколкото по Предложение на Дисциплинарния съвет на Община Мъглиж по Протокол № 94Д-125-10#5/ 26.02.2015г., със Заповед № 94Д-125-10#6/ 27.02.2015г. на Кмета на Община Мъглиж, са обединени трите дисциплинарни производства, образувани срещу Д.Н. /по Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г., Заповед № РД-09-553/ 23.08.2012г. и Заповед № РД-09-620/ 25.09.2012г./, като е налице едно ново общо дисциплинарно производство. Твърди, че продължителността на действие на оспорената заповед и съотв. на отстраняването от работа на жалбоподателката, се дължи изцяло на поведението /действията и бездействията/ на Д.Н., като последната е възпрепятствала дисциплинарното разследване поради системното й отсъствие от регистрирания постоянен и настоящ адрес и ползването на болнични, което е довело до обективна невъзможност за връчване на документи, изискване на обяснения и съотв. за приключване на дисциплинарното производство. Направено е искане жалбата да бъде оставена без разглеждане, като недопустима и в условията на алтернативност – за отхвърлянето й като неоснователна.

Въз основа на съвкупната преценка на представените по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна по административно-правния спор:

Със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж, оправомощен със Заповед № РД-09-556/ 23.08.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, на основание чл.96, ал.1 от ЗДСл, е разпоредено на Дисциплинарния съвет при Общинска администрация гр. Мъглиж, да образува дисциплинарно производство против Д.К.Н. *** хода на което да се изяснят фактите и обстоятелствата относно извършените от държавния служител нарушения на чл.28, ал.1 от ЗДСл, чл.6, ал.1 и чл.14, ал.1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и чл.25, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.26 от Етичния Кодекс за поведение на служителите от Общинска администрация – Община Мъглиж. Със заповедта е наредено да бъде разгледано арогантното поведение на Д.Н. *** срещу д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж, като бъдат изслушани и разгледани писмените показания на свидетелите; да се изискат устни и писмени обяснения от Д.Н. относно факти и обстоятелства свързани с извършените от същата нарушения в качеството й на Секретар на Община Мъглиж /л.70 по делото/. Образуването на дисциплинарното производство е разпоредено във връзка с Протокол № П-8/ 24.08.2012г., съставен от лицата К. Койчев, Ангелина Симова, Тина Янева, с твърдения, че са станали свидетели на „арогантно поведение и отношение на г-жа Д.Н. *** към Заместник кмета на общината д-р Душо Гавазов” /л.96/. Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. е връчена при условията на удостоверен с подписите на двама свидетели отказ на Д.К. да получи заповедта.

Със Заповед № РД-09-560/ 24.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж, оправомощен със Заповед № РД-09-556/ 23.08.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, на Д.Н. е указано да се яви на 24.08.2012г. в заседателната зала на Община Мъглиж в 15.00ч., за да бъде изслушана от дисциплинарната комисия, а в срок до 14.50ч. на 24.08.2012г. - да представи писмени обяснения, с които да обясни причините за арогантното си поведение срещу д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж. Заповедта е връчена при условията на удостоверен с подписите на двама свидетели отказ на Д.К. да подпише и получи препис от заповедта /л. 71 по делото/.

С Предложение рег. № 95-123-3/ 27.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж – д-р Душо Гавазов, е направено искане до Кмета на Община Мъглиж за налагане на дисциплинарно наказание на Д.Н. ***, във връзка с нейното арогантно поведение на 24.08.2012г.

С Покана изх. № 95-09-11 от 27.08.2012г. /л.78 по делото/, Д.Н. е поканена в срок да 12.00ч. на 27.08.2012г. да даде писмени обяснения за причините за арогантното си поведение на 24.02012г. към д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж на база Протокол № П-8/ 24.08.2012г. и Предложение от д-р Душо Гавазов с вх. № 95-123-3/ 27.08.2012г. Поканата е връчена на Д. Н. при условията на удостоверен с подписите на двама свидетели отказ за нейното получаване, при обективирано изявление на Д. Н., че не са и предоставени посочените в поканата документи и че „твърденията в това писмо не отговарят на истината”.

С оспорената в настоящото производство Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г., издадена от Кмета на Община Мъглиж, на основание чл.100, т.2 от ЗДСл, във връзка с дисциплинарно дело, образувано със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. и Протокол № РД-09-559#6/ 03.09.2012г. на Дисциплинарния съвет в Община Мъглиж, е разпоредено служителят Д.Н., изпълняваща длъжността „Секретар” на Община Мъглиж, да бъде временно отстранена от работа, считано от 03.09.2012г., до приключване на образуваното срещу нея дисциплинарно дело със Заповед № РД–09–559/ 24.08.2012г.

По жалба на Д.Н. против Заповед № РД- 09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, е било образувано адм. дело № 383/ 2012г. по описа на Административен съд – Стара Загора. С Решение № 234/ 22.11.2012г. по посоченото дело, подадената от Д. Н. жалба против заповедта е отхвърлена като неоснователна. Решението на Старозагорския административен съд е оставено в сила с Решение № 13912/ 24.10.2013г. по адм. дело № 153/ 2013г. по описа на Върховен административен съд.

Със Заповед № 94Д-125.10#6/ 27.02.2015г. на Кмета на Община Мъглиж /л.264 по делото/, е разпоредено обединяването на дисциплинарните производства, образувани със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г., Заповед № РД-09-553/ 23.08.2012г. и Заповед № РД-09-620/ 25.09.2012г., в общо дисциплинарно производство против Д.Н. ***.

Със Заповед № 1/ 27.04.2015г. на Кмета на Община Мъглиж, на основание чл.90, ал.1, т.5 и чл. 89, ал.2 от ЗДСл, на Д.Н. е наложено дисциплинарно наказание „уволнение” и е прекратено служебното й правоотношение, като държавен служител на длъжност Секретар в Община Мъглиж. Заповедта е оспорена по съдебен ред, като с Решение № 268 от 08.01.2016г. по адм. дело № 201/ 2015г. по описа на Административен съд – Стара Загора, Заповед № 1/ 27.04.2015г. на Кмета на Община Мъглиж е отменена като незаконосъобразна. Служебно известно на съда е, че срещу така постановеното решение е подадена касационна жалба до ВАС от Кмета на Община Мъглиж.

По допустимостта на жалбата:

С Определение № 70/ 27.03.2015г., на основание чл.159, т.6 във вр. с чл.177, ал.3 от АПК, производството по настоящото дело е било прекратено поради приета от съда недопустимост на подадената от Д.Н. жалба против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, с оглед наличието на влязло в сила съдебно решение, с което оспорването на Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. е отхвърлено като неоснователно.

С Определение № 10374 от 08.10.2015г. по адм. дело № 10293/ 2015г. по описа на Върховен административен съд, Определение № 70/ 27.03.2015г. по адм. дело № 52/ 2015г. по описа на Старозагорския административен съд е отменено, като делото е върнато за продължаване на съдопроизводствените действия по него при изпълнение на дадените указания за събиране на доказателства, необходими за правилното решаване на въпроса за допустимостта на подадената от Д.Н. жалба вх. № 603/ 18.02.2015г. против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж. Видно от мотивите на Определение № 10374/ 08.10.2015г. по адм. дело № 10293/ 2015г. по описа на ВАС, прието е, че допустимостта на оспорването е обусловено от обстоятелството, дали към датата на подаване на жалбата е изтекъл срокът по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл за погасяване на дисциплинарната отговорност на държавния служител, доколкото продължаването на действието на административния акт по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл след изтичането на този срок, се явява при превратно упражняване на власт и в противоречие с целта на закона, като в този случай съдебната проверка на заповедта, извършена преди изтичането на едногодишния срок по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл, не е пречка за отмяната й след този момент.

След изпълнение на дадените от ВАС указания и преценка на събраните доказателства, съдът приема за установено следното:

Дисциплинарното производство срещу жалбоподателката Д.Н., във връзка с което дисциплинарно производство е издадена Заповед № РД-09- 576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж за отстраняването й от работа на основание чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, е образувано със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж, за извършени от държавния служител нарушения на чл.28, ал.1 от ЗДСл, чл.6, ал.1 и чл.14, ал.1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация и чл.25, ал.1, ал.2 и ал.3 и чл.26 от Етичния Кодекс за поведение на служителите от Общинска администрация – Община Мъглиж, изразяващи се в демонстрирано на 24.08.2012г. арогантното поведение от Д.Н. спрямо д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж. Съгласно разпоредбата на чл. 94, ал.1 от ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. С изтичането на който и да е било от тези срокове се погасява нормативно регламентираната възможност за виновно неизпълнение на служебните задължения на държавния служител да се наложи дисциплинарно наказание. Ако краткият срок е изтекъл, то отговорността е погасена дори дългият срок да не е изтекъл и обратно – отговорността се погасява при изтичане на едногодишния срок от извършване на нарушението, дори да не е изтекъл двумесечния срок от неговото откриване. В този смисъл дисциплинарната отговорност може да бъде осъществена само в рамките на предвидените в закона срокове, като тези срокове са относими не само към образуването на дисциплинарното производство, но и към налагането на съответното дисциплинарно наказание. Според постоянната практика на ВАС дисциплинарното нарушение се счита за открито, когато органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя, като дисциплинарното нарушение се счита за установено, когато материалите от дисциплинарното производство постъпят при компетентния дисциплинарнонаказващ орган т.е. от момента в който дисциплинарната преписка, съдържаща доказателствата за извършването и за извършителя на дисциплинарното нарушение, постъпи при наказващия орган. Въз основа на доказателствата по делото съдът приема, че в случая дисциплинарното нарушение, във връзка с което е било образувано със Заповед №РД-09-559/ 24.08.2012г. на Зам. кмета на Община Мъглиж дисциплинарно производство срещу държавния служител Д.Н., следва да се счита за открито на 27.08.2015г. Този извод следва от обстоятелството, че с Покана изх. № 95-09-11 от 27.08.2012г. /л.78 по делото/, дисциплинарно-наказващият орган – Кметът на Община Мъглиж, е поканил Д.Н. в срок до 12.00ч. на 27.08.2012г. да даде писмени обяснения за причините за арогантното си поведение на 24.02012г. към д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж на база Протокол № П-8/ 24.08.2012г. и Предложение от д-р Душо Гавазов с вх. № 95-123-3/ 27.08.2012г. Следователно към тази дата /27.08.2012г./ и с оглед отправената покана за даване на писмени обяснения от държавния служител по конкретно дисциплинарно обвинение и въз основа на конкретно посочени доказателства, органът, компетентен да наложи дисциплинарното наказание, несъмнено е установил извършеното нарушение и самоличността на извършителя. Тази датата е и моментът, от който започва да тече двумесечния срок по чл.94, ал.1, предл. първо от ЗДСл за налагане на дисциплинарно наказание на Д. Н. за това дисциплинарно нарушение. От доказателствата по делото съдът приема и за безспорно установено, че вмененото на държавиня служител дисциплинарно нарушение, изразяващо се в демонстрирано на 24.08.2012г. арогантното поведение от Д.Н. спрямо д-р Душо Гавазов – Заместник кмет на Община Мъглиж, е извършено на 24.08.2015г. Това е и датата, от която започва да тече едногодишния срок по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл. В този смисъл към момента на подадената от Д.Н. жалба вх. № 603/ 18.02.2015г. против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, са били изтекли и двата срока по чл.94, ал.1 от ЗДСл – двумесечният – от откриването на нарушението и едногодишният - от неговото извършване, включително като се вземе предвид тяхното удължаване с времето, през което жалбоподателката е била в отпуск поради временна нетрудоспособност /по аргумент от нормата на чл.94, ал.3 от ЗДСл/. Съгласно разпоредбата на чл.162, ал.2 от Кодекса на труда, този вид отпуск се разрешава от здравните органи. По делото е представена и приета като доказателство Справка изх. № 95.113-1/ 09.03.2015г. за ползваните от Д. Н. болнични, като няма данни за отмяна на болничните листов по надлежния ред. От посочената справка /л. 206 по делото/ се установява, че на органа по назначаване са представени болнични листове общо за 442 дни /за посочените в справката периоди/, през които периоди сроковете о чл.94, ал.1 от ЗДСл не текат, според изрично предвиденото в ал.3 на същата разпоредба. При съобразяване на периодите, през които сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл не текат, следва да се счита, че двумесечният срок по чл.94, ал.1, предл. първо от ЗДСл /считано от 27.08.2012г./, е изтекъл на 08.07.2013г. /след ползването на болнични по болничен лист № 4270902 от 26.07.2013г./, а на 13.11.2014г. е изтекъл едногодишният срок по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл /считано от 24.08.2012г./.

В този смисъл към датата на подаване на жалбата против Заповед № РД- 09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, по която жалба е образувано настоящото съдебно производство /вх. № 603/ 18.02.2015г./, са изтекли и двата срока по чл.94, ал.1 от ЗДСл за налагане на дисциплинарно наказание на държавния служител за нарушението, за което със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. е образувано дисциплинарното производство, във връзка с което на основание чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл Д.Н. е била временно отстранена от работа. При съобразяване с указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени с Определение № 10374/ 08.10.2015г. по адм. дело № 10293/ 2015г. по описа на ВАС, че допустимостта на оспорването е обусловено от обстоятелството, дали към датата на подаване на жалбата е изтекъл срокът по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл за погасяване на дисциплинарната отговорност на държавния служител и че в този случай съдебната проверка на заповедта, извършена преди изтичането на едногодишния срок по чл. 94, ал.1, предл. второ от ЗДСл, не е пречка за отмяната на заповедта след този момент, съдът приема, че подадената от Д.Н. жалба вх. № 603/ 18.02.2015г. против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, е процесуално допустима.

Всъщност процесуалната допустимост на оспорването следва и от решенията на Европейския съд по правата на човека за необходимостта от периодичен съдебен контрол на принудителните административни мерки, с оглед недопускането на необосновано, неоправдано и диспропорционално спрямо преследваната с налаганата мярка от закона цел засягане на основни права и защитени от правото интереси и превръщането на мярката във фактическо изтърпяване на наказание, което не е наложено с влязъл в сила акт.

За допустимостта на жалбата е ирелевантно обстоятелството, че със Заповед № 94Д-125-10#6/ 27.02.2015г. на Кмета на Община Мъглиж, е разпоредено обединяването в едно общо дисциплинарно дело на водените срещу Д.Н. дисциплинарни производства, включително и образуваното със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. Освен, че това обединяване е извършено след датата на подаване на жалбата по която е образувано настоящото съдебно производство, след като са изтекли сроковете по чл. 94, ал.1 от ЗДСл за реализиране на дисциплинарната отговорност на Д. Н. по образуваното срещу нея със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. дисциплинарно производство, не може да се приеме, че с това формално обединяване на дисциплинарните производства, се удължават сроковете за дисциплинарно разследване по отношение на дисциплинарното нарушение, във връзка с което Д. Н. е била отстранена от работа на основание чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл /в какъвто смисъл са възраженията на ответника по жалбата/. Да се приеме противното, би означавало да се новират сроковете за налагане на дисциплинарно наказание при погасена дисциплинарна отговорност, което е недопустимо.

Обстоятелството, че срещу Д.Н. са били образувани и други дисциплинарни производства /със Заповед № РД- 09-553/ 23.08.2012г. и Заповед № РД-09-620/ 25.09.2012г./, е неотносимо към допустимостта на настоящата жалба против Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, доколкото видно от съдържанието на оспорената заповед, приложената на основание чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл принудителна административна мярка „временно отстраняване от работа”, е единствено във връзка с дисциплинарното дело, образувано със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г.

Несъстоятелно е и възражението на ответника за недопустимост на жалбата основано на твърдението, че доколкото дисциплинарното производство, във връзка с което държавният служител е бил отстранен от работа в хипотезата на чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, е приключило с издадена Заповед № 1/ 27.04.2015г. на Кмета на Община Мъглиж за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение” на Д.Н., въпросът относно законосъобразното отстраняване от работа на жалбоподателката се поглъща от спора за законосъобразността на издадената заповед за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение” и за прекратяване на служебното правоотношение на държавния служител, който спор е предмет на разглеждане в друго съдебно производство - по адм. дело № 201/ 2015г. по описа на Административен съд – Стара Загора. Заповедта за отстраняване на държавния служител от работа по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл и заповедта за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение” и прекратяване на служебното правоотношение по чл.107, ал.1, т.3 във вр. с чл. 97 във вр. с чл.90, ал.1, т.5 от ЗДСл, са отделни административни актове, подлежащи на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност и видно от приложеното по делото Решение № 268 от 08.01.2016г. по адм. дело № 201/ 2015г. по описа на Административен съд – Стара Загора, въпросът за законосъобразността на Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г., не е бил предмет на разглеждане и обсъждане.

Не е налице и твърдяната липса на правен интерес за обжалването на Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж поради обстоятелството, че дисциплинарното производство, във връзка с което държавният служител е бил отстранен от работа в хипотезата на чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, е приключило с издадена Заповед № 1/ 27.04.2015г. на Кмета на Община Мъглиж за налагане на дисциплинарно наказание „уволнение”. Доколкото от една страна незаконното отстраняване от работа се свързва с правото на държавния служител на обезщетение по реда и при условията на ЗОДОВ /чл.100, ал.4 от ЗДСл/, а от друга страна времето, през което не е работил поради незаконно отстраняване от работа, се зачита за осигурителен стаж /чл. 9, ал.3, т.1 от КСО/ с всички произтичащи от това осигурителни и социални права, очевидно за Д.Н. и към настоящия момент е налице правен интерес от оспорването на заповедта по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл. с искане за признаване незаконността на отстраняването й от работа.

С оглед на гореизложеното съдът приема, че оспорването е процесуално допустимо.

По основателността на жалбата:

Оспорената Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, е издадена на основание чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, съгласно която норма държавният служител може да бъде временно отстранен от работа от органа по назначаването, когато срещу него е образувано дисциплинарно дело. Съдебната практика и доктрина приемат, че „временното отстраняване от работа на държавния служител” от органа по назначаването в хипотезите на чл.100, ал.1 и ал.2 от ЗДСл, по своята правна същност представлява прилагане на принудителна административна мярка. Принудителните административни мерки са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения. Те са форма на държавна принуда - репресивни мерки, водещи до ограничаване на права или вменяване на задължения. Тяхната цел /съгласно дефиницията на чл.22 от ЗАНН/ е да предотвратят извършването на административно правонарушение или да предотвратят настъпването на вредните последици от вече извършено правонарушение; да преустановят вече започнало и продължаващо административно нарушение или да отстранят настъпилите вече вредни последици от него /чл.22 от ЗАНН/. Тези цели, съотнесени към материалноправното основание за издаването на заповедта по чл.110, ал.1, т.2 от ЗДСл и съдържанието на прилаганата със заповедта ПАМ, в случая са насочени към предотвратяване на възможността държавният служител да повлияе и/ или да попречи за обективното провеждане на дисциплинарното производство и съотв. за реализирането на дисциплинарната отговорност.

От фактическа страна по делото не е спорно, че към момента на издаването на оспорената Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, по отношение на жалбоподателката Д.Н. е била осъществена материалноправната предпоставка, с която законът свързва прилагането спрямо нея на принудителната административна мярка по чл. 100, ал.1, т.2 от ЗДСл – временно отстраняване от работа на държавния служител. Заповедта е постановена във връзка с образувано със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. дисциплинарно дело срещу Д.Н., заемаща длъжността Секретар на Община Мъглиж, като отстраняването от работа на държавния служител е разпоредено до приключването на посоченото дисциплинарно дело.

Всъщност спорът относно законосъобразността на Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж е разрешен с влязло в сила решение - Решение № 234/ 22.11.2012г. по адм. дело № 383/ 2012г. по описа на Административен съд – Стара Загора, оставено в сила с Решение № 13912/ 24.10.2013г. по адм. дело № 153/ 2013г. по описа на Върховен административен съд. Съгласно разпоредбата на чл.297 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК, влязлото в сила решение е задължително за съда, който го е постановил, и за всички съдилища, учреждения и общини в Република България. В изпълнение на задължението си по чл. 297 от ГПК за зачитането на СПН на влязлото в сила съдебно решение, съдът следва да възприеме като свое скрепеното със СПН съдебно установяване и да изхожда от него в служебна си дейност спрямо лицата, обвързани от СПН, като откаже всякакво преразглеждане и пререшаване на спора, разрешен със СПН. Приложено към настоящия случай това означава, че съдът не може да преразглежда и пререшава спора относно материалната, формалната и процесуалната законосъобразност на Заповед № РД – 09 – 576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, разрешен с влязло в сила Решение № 234/ 22.11.2012г. по адм. дело № 383/ 2012г. по описа на Административен съд – Стара Загора. Доколкото обаче със заповедта се налага принудителна административна мярка, която по закон е дефинирана като такава с временен характер, по аргумент от установените общовалидни и задължителни правни стандарти в решенията на Европейския съд по правата на човека, както и от практиката на ВАС /вкл. указанията, дадени с Определение № 10374 от 08.10.2015г. по адм. дело № 10293/ 2015г. по описа на ВАС/, следва извода, че на съдебен контрол за законосъобразност в случая би подлежало прилагането на наложената със Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж принудителната административна мярка по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл спрямо жалбоподателката Д.Н., от гл.т. съответствието на ограничението с целта на закона към датата на оспорването.

Както беше посочено, законът изрично регламентира мярката по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл – „временно отстраняване от работа на държавния служител”, като такава с временен характер. Материалноправното основание по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл /в която хипотеза е издадена Заповед № РД–09–576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж/, имплицитно определя и крайния момент, до който е допустимо прилагането на принудителната административна мярка, а именно до приключването на образуваното срещу държавния служител дисциплинарно производство. В този смисъл ако законосъобразното издаване на заповедта и налагането на мярката по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл е обусловено от наличието на образувано срещу държавния служител дисциплинарно дело, то легитимното /както от гл. т. на регламентирания временен характер на ограничението, така и от гл.т. на целта на закона/ прилагане на наложената мярка, би било обосновано само в рамките на висящо дисциплинарно производство – т.е дисциплинарно производство, което не е приключило с наложено дисциплинарно наказание в рамките на сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл. Временният характер на ограничението и неблагоприятните последици в правната сфера на държавния служител, с които се свързва прилагането на това ограничение, водят и до извод, че изтичането на сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл, е крайният момент, до който е допустимо прилагането на принудителната административна мярка. Изтичането на който и да е било от тези срокове има за последица погасяване на възможността на органа по назначаването, в качеството му на дисциплинарно-наказващ орган, да наложи дисциплинарно наказание, поради което и прилагането на мярката по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл след изтичането на сроковете по чл.94 от ЗДСл, би било безпредметно, несъответно на целта и на смисъла на закона от гл. т. на целения правен резултат, за постигането на който е регламентирана възможността за издаването на заповед за временното отстраняване от работа на държавния служител в хипотезата на чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл. В този смисъл продължаване действието на заповедта за временно отстраняване от работа на държавния служител след изтичане на посочените срокове и респ. след погасяване на дисциплинарната отговорност, сочи на превратно упражняване на власт при реализиране на законово предвидената възможност по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл. в противоречие с целта на закона.

В случая, както вече беше посочено при обсъждане на допустимостта на жалбата, разпореденото с оспорената заповед отстраняване на Д. Н. от работа, е продължило след изтичане на сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл за налагане на дисциплинарно наказание и съотв. за реализиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител по дисциплинарното дело, във връзка с образуването на което е било наложена мярката по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл. Очевидно прилагането на наложената на Д.Н. със Заповед № РД-09-576 от 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж принудителна административна мярка „временно отстраняване от работа” на държавния служител в хипотезата на чл. 100, ал.1, т.2 от ЗДСл, след погасяване на възможността за налагане на дисциплинарно наказание на Д.Н. в рамките на образуването срещу нея със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. дисциплинарно производство, не обслужва легитимна цел. Законово регламентираната цел, която се преследва с прилагането на ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, е да обезпечи обективното провеждане и приключване на дисциплинарното производство, като се ограничи възможността на лицето, срещу което е образувано дисциплинарното дело, да повлияе или да попречи на дисциплинарното разследване. В случая при изтекли срокове по чл.94, ал.1 от ЗДСл, погасяващи възможността за реализиране на дисциплинарната отговорност по образуваното със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. дисциплинарно производство, във връзка с което жалбоподателката Д.Н. е била отстранена от работа, очевидно прилагането на ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл не е насочена за постигане на законовата цел, с оглед на която е регламентирано ограничението. Следователно макар и формално да е налице законовата предпоставка по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл за отстраняването на Д. Н. от работа /образувано срещу държавния служител дисциплинарно дело/, погасяването на отговорността за дисциплинарното нарушение – предмет на това дисциплинарно дело, определя прилагането на ПАМ като несъответна на целта, с която законът свързва нейното налагане и съотв. има за последица неоправдано от гл.т на целите на закона ограничаване на основни права и защитени от правото интереси.

На следващо място принудителната административна мярка налага неблагоприятни последици на адресата, с цел постигане на правно определен резултат. В случая съдът приема, че прилагането на принудителната административна мярка „временно отстраняване от работа” на държавния служител Д.Н. до приключване на образуваното срещу нея дисциплинарното дело, не е било насочено към обезпечаване на безпрепятственото и обективно провеждане на дисциплинарното производство и събирането на доказателства за изясняване на релевантните за случая факти и обстоятелства. От представените по делото доказателства е видно, че още към датата на издаване на оспорената заповед, са били събрани доказателства за извършеното деяние /съгласно Протокол № П-8/ 24.08.2012г. – л.96/, като със Заповед № РД-09-560/ 24.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж, оправомощен със Заповед № РД-09-556/ 23.08.2012г. на Кмета на Община Мъглиж и с Покана изх. № 95-09-11 от 27.08.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, Д.Н. е поканена да даде писмени обяснения и е указана възможността да бъде изслушана във връзка с вмененото й дисциплинарно нарушение, за което е образувано дисциплинарното производство. След датата на налагане на ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл за отстраняването на Д. Н. от работа, липсват доказателства в период от 2 години и шест месеца за предприемането на каквито и да е било действия от страна на Дисциплинарния съвет при Община Мъглиж съобразно законово регламентираните му правомощия и разпореденото със Заповед № РД-09-559/ 24.08.2012г. на Заместник кмета на Община Мъглиж, за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършеното от Д. Н. дисциплинарно нарушение във връзка с образуваното дисциплинарно производство. Това бездействие на дисциплинарния съвет сочи, че приложената с оспорената Заповед № РД- 09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл и отстраняването от работа на Д.Н., обективно не преследва регламентирания от закона правен резултат. При положение, че за периода от 03.09.2012г. /датата на отстраняването на Д. Н. от работа/ до 18.02.2015г. /датата на подаване на жалбата до съда/, не са били предприети никакви действия по образуваното дисциплинарно дело, посочено от органа по назначаването като фактическо основание за упражняването на правомощието му по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, очевидно разпореденото отстраняване от работа на държавния служител, е било насочено към постигане на правен резултат, различен от целения от закона такъв. В този смисъл предоставеното на административния орган правомощие, макар и упражнено в рамките на неговата дискреционна власт при наличието на материалноправната предпоставка по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, се явява осъществено не с оглед законовата цел и правен резултат, във връзка с които е регламентирано правомощието. Ето защо приложената спрямо Д.Н. административна мярка сочи на превратно упражняване на власт, доколкото предоставената от закона компетентност на органа по назначаването не е използвана за изпълнение на целта на закона и съотв. наложената рестрикция обективно не е била насочена към осъществяване на легитимни цели т.е за целите на образуваното срещу държавния служител дисциплинарно производство. Този извод следва и от обстоятелството, че в случая прилагането на мярката чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, надхвърлящо не само сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл, но и разумния срок за провеждане и приключване на дисциплинарното производство, на практика противоречи на регламентирания временен характер на ограничението.

Действието на оспорената Заповед № РД- 09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж и на приложената с нея ПАМ след изтичане на сроковете за реализирането на дисциплинарната отговорност, нарушава един от основните принципи на административния процес, регламентиран в чл.6 от АПК, а именно принципа за съразмерност при упражняването на правомощията на администрацията. Съгласно разпоредбата на чл.6, ал.2 от АПК административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Както вече беше посочено при погасено правото на органа по назначаването да наложи дисциплинарно наказание поради изтекли срокове по чл. 94, ал.1 от ЗДСл, прилагането на ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл, не е насочено за постигане на законовата цел. При това положение мярката нито е обусловена от легитимна цел, нито е пропорционална по см. на чл.6, ал.2 от АПК. Разпоредбите на чл.6, ал.1 и ал.5 от АПК регламентират като проявление на принципа за съразмерността, че административните органи трябва да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо и да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Това от една страна гарантира осъществяването на преследваната от закона цел без да се надхвърля необходимото за нейното постигане, а от друга – прилагането на ограничителните мерки да се основава изключително на личното поведение на лицето. В случая освен че прилагането на обжалваната ПАМ по чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл след изтичането на сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл е необосновано от гл.т. на необходимостта от налагане на ограничението за постигане на предвидената в закона цел, действието на мярката води до диспропорционална намеса в основни права на жалбоподателката, гарантирани от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. С прекомерната продължителност на срока на ПАМ /повече от 2 години и 5 месеца/, през който период от Дисциплинарния съвет в Община Мъглиж не са предприели абсолютно никакви действия за изясняване на фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, събирането и преценка на доказателствата и т.н., се нарушава изискването за разумен баланс между защитаваните интереси от налагането на ПАМ и засегнатите с нея индивидуални права и свободи, водещо до неоправдано и необосновано ограничаване на лични права. Правното положение на жалбоподателката като лице, което въпреки отстраняването му от работа продължава да бъде в служебно правоотношение с Община Мъглиж, препятства сключването на трудов договор или възникването на друго служебно правоотношение. Самото отстраняване от длъжност има за последица не само прекъсване на трудовата дейност, лишаване от правото на труд и съотв. от доходи, но и прекъсване на здравното и социално осигуряване на лицето, доколкото за периода на отстраняването от длъжност Д. Н. не е подлежала на задължително осигуряване по чл.4, ал.1, т.2 от КСО във вр. с чл.10, ал.1 от КСО. В този смисъл продължителността на действие на мярката, надхвърляща сроковете за приключване на дисциплинарното производство и несъответна на целите, с които законът свързва налагането на ограничението, води до необосновано и диспропорционално негативно засягане на личната сфера на жалбоподателката, с което се нарушава принципа на съразмерността по чл.6 от АПК.

С оглед на гореизложеното съдът приема, че констатираното нарушение на основни лични права, гарантирани както от Конституцията на РБългария, така и от ЕКПЧ, в резултат на продължителното действие на Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г. на Кмета на Община Мъглиж, при прилагане спрямо жалбоподателката Д.Н. на наложената в хипотезата на чл.100, ал.1, т.2 от ЗДСл с оспорената заповед принудителна административна мярка - „временно отстраняване от работа”, след изтичането на сроковете по чл.94, ал.1 от ЗДСл и след погасяване на дисциплинарната отговорност, в несъответствие с целта на закона и при неспазване на регламентираните като основни принципи изисквания за законност и съразмерност по чл.4, ал.2 и чл.6 от АПК, опорочава административния акт, като основание за неговата отмяна.

 Предвид изхода на делото и на основание чл.143, ал.1 от АПК, искането на жалбоподателката за присъждане на направените разноски следва да бъде уважено, като Община Мъглиж бъде осъдена да заплати на Д.Н. сумата от 1 520 лева, представляваща договорено и заплатено адвокатско възнаграждение за един адвокат.
 

Водим от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, предложение второ от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по жалба на Д.К.Н. ***, Заповед № РД-09-576/ 03.09.2012г., издадена от Кмета на Община Мъглиж.

ОСЪЖДА Община Мъглиж да заплати на Д.К.Н. ***, ЕГН **********, сумата от 1 520 /хиляда петстотин и двадесет лева/ лева, представляваща направените от жалбоподателката по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

СЪДИЯ: