Р Е Ш Е Н И Е

№ 284 23.11.2016 г. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, V състав, в публично съдебно заседание на деветнадесети октомври през две хиляди и шестнадесета година, в състав:

СЪДИЯ: РАЙНА ТОДОРОВА

при секретар П.М. и с участието

на прокурор като разгледа

докладваното от съдия Р. ТОДОРОВА административно дело № 123 по описа за 2016г., за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл.45, ал.5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.

Образувано е по жалба на Кмета на Община Павел баня против Решение № 123 по Протокол № 7 от проведено на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет – Павел баня, с което на основание чл.21, ал.2 във връзка с чл. 21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА, ОбС – Павел баня е определил размера на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи с изключение на прилагащите системата на делегираните бюджети във Функция Образование и Читалищата, по вид и код дейности, видове разходи, източници на финансиране и размер на сумите за дофинансиране, дадени в табличен вид.

В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспореното решение по съображения за приемането му при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и в противоречие и при неправилно приложение на материалния закон. Жалбоподателят твърди, че общинският съвет незаконосъобразно е променил предложения от вносителя в проекто-бюджета размер на средствата за работна заплата и осигурителните плащания на персонала, като е намалил средствата за дейност 122 „Общинска администрация”, увеличил е средствата за дейност 123 „Общински съвет” и допълнително е включил дейност 737 „Оркестри и ансамбли”. Поддържа, че решението е прието в нарушение на нормативно регламентираните правила за съставяне, внасяне, обсъждане и приемане на общинския бюджет и императивните законови изисквания за неговото съдържание, тъй като промяната в предложения от Кмета на Община Павел баня размер на средствата за работна заплата и осигурителните плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи, е по повод предложения, внесени в хода на проведеното на 29.02.2016г. заседание на ОбС - Павел баня, от общински съветници, без тези предложения да са били поставяни на обществено обсъждане и без да е спазено изискването предложенията да са придружени от становище на кмета на общината, съгласно чл.125, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Обосновава, че с разглеждането и приемането на направените от общинските съветници предложения за изменения на внесения от кмета на общината проект за общински бюджет в частта относно размера на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи за 2016г., е нарушен реда, предвиден в чл.84 от Закона за публичните финанси /ЗПФ/ и чл.17 от Наредбата за реда и условията за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза за местните дейности и за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на Община Павел баня. По подробно изложени в жалбата съображения е направено искане за отмяна на оспореното решение, като незаконосъобразно.

Ответникът по жалбата - Общински съвет - Павел баня, чрез пълномощника си по делото, в представените писмен отговор по чл.163, ал.2 от АПК и писмена защита, оспорва жалбата като неоснователна и моли да бъде отхвърлена. С подробно изложени съображения обосновава, че е спазена нормативно регламентираната процедура за съставяне, внасяне, обсъждане и приемане на бюджета на Община Павел баня за 2016г. Твърди, че направените от общинските съветници предложения за изменение на внесения от Кмета на Община Павел баня проекто-бюджет, са в съответствие и при упражняване на предвиденото в чл.33, ал.1, т.2 от ЗМСМА право, като оспореното решение отразява приемането от органа на местно самоуправление на тези предложения, след обсъждането им от постоянната комисия по бюджет и финанси. Сочи, че при приемането на решението са определени средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи, в размер, различен от предложения от вносителя на проекто- бюджета, с оглед предходно приетите Решения № 109 и № 121 от 29.02.2016г. на Общински съвет – Павел баня, с които е създадено ново общинско звено - Общински ансамбъл „Детелини” и е одобрена структурата и числеността на общинската администрация и обслужващи я звена, които промени обуславят и промени в планираните разходи за персонал.

Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

Проектът за бюджет на Община Павел баня за 2016г, след неговото разработване, е бил оповестен посредством публикуване на сайта на общината. С покана рег. № 91-158-1 от 16.11.2015г., обявена на сайта на общината на 17.11.2015г., Кметът на Община Павел баня е уведомил жителите на общината за започналата процедура по съставяне, обсъждане и приемане на общинския бюджет за 2016г. и е отправил покана за обсъждане проекта за бюджет на 30.11.2015г. На определената в поканата дата е било проведено обществено обсъждане на проекто - бюджета, като съгласно представения по делото протокол /л.198/, предложените в проекто-бюджета числови показатели от разходната му част, вкл. планираните разходи за персонал, не са били предмет на конкретно обсъждане.

С вх. № 06-01-8/11.01.2016г. в Общински съвет – Павел баня е внесен Доклад от Кмета на Община Павел баня относно проект на бюджет на общината за 2016г., с приложено предложение за проекто-бюджет 2016г. (л.14 и сл.). Проектът за бюджет е бил коригиран с внесени от Кмета на Община Павел баня предложения за допълнения и изменения от 13.01.2016г.; 19.01.2016г.; 26.01.2016г.; 02.02.2016г. и 17.02.2016г.

Предложението на Кмета на Община Павел баня за приемане на бюджета на Община Павел баня, ведно с предложението за приемане на решение по чл.21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА, е включено в дневния ред за заседанието на ОбС – Павел баня на 29.02.2016г. Проекто-бюджетът е разгледан на заседания на две постоянни комисии - ПКУТИСТТОС и ПКБФИП, проведени на 22.02.2016г. и на 25.02.2016г. /л.124 и сл./. Предложението на кмета на общината в частта относно разходите за персонал през 2016г. е дадено като Приложение №10 -1 към проекта за решение /л.177/, по вид дейности, източник на финансиране и размер на разходите с такова предназначение.

На проведеното на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет – Павел баня, е прието обсъждането и гласуване по предложените показатели от приходната и разходната част на проекта за бюджет на Община Павел баня, да се извърши поотделно. Прието е първо да се гласува предложението, внесено от Кмета на Община Павел баня, а след това предложенията, постъпили по време на провеждането на заседанието на общинсикя съвет, като се приемат отделни решения по всеки един от показателите на бюджета.

В хода на заседанието са направени предложения от общински съветници, свързани с размера на средствата за персонал през 2016г. и съответните им разходи от бюджета. Предложенията са били обосновани с нуждата от промени в размера на предвижданите средства поради промяната в структурата и числеността на общинската администрация и в частта относно плана за трудовите възнаграждения. С мотиви, че следва да се съобразят предходно приетите от общинския съвет на същото заседание Решение № 109, Решение № 120 и Решение №121, вкл. за щатна осигуреност на новоразкритата дейност „Оркестри и ансамбли”, обслужваща Общинския фолклорен танцов ансамбъл „Детелини”, е предложено да се добави за разходите за персонал и такива за дейност с код 737 „Оркестри и ансамбли”, като в частта за трудови възнаграждения и осигуровки - местни дейности, се увеличи със сума 18 700лв., а с оглед изменението в структурата и намалението числеността на общинската администрация е предложено изменение на сумите за заплати и осигуровки.

С оспореното в настоящото съдебно производство Решение № 123 от 29.02.2016г., на основание чл.21, ал.2 във вр. с чл.21, ал.1 т.5 и т.6 от ЗМСМА, Общински съвет – Павел баня е определил размера на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи с изключение на прилагащите системата на делегираните бюджети във Функция Образование и Читалищата, по код и вид дейности, видове разходи, източници на финансиране и размер на сумите за дофинансиране, дадени в табличен вид.

Решението е прието с поименно гласуване, в което са участвали 15 от общо 17 общински съветници, като 9 общински съветника са гласували „за”, двама - „против”, четирима общински съветника - „въздържал се”.

По делото са представени и приети като доказателства документите, съдържащи се в административната преписка по приемане на оспореното решение.

Към материалите по делото са приложени Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация и Наредбата за условията и реда за съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на Община Павел баня.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал.1 във връзка с чл.146 във вр. с чл.184 от АПК, намира за установено следното:

С Определение № 8338 от 06.07.2016г. по адм. дело № 6596/ 2016г. по описа на ВАС, е отменено Определение № 82 от 01.04.2016г. по адм. дело № 123/ 2016г. по описа на Административен съд – Стара Загора, в частта му, с която е оставено без разглеждане, като недопустимо, оспорването от Кмета на Община Павел баня на Решение № 123 от 29.02.2016г. на ОбС – Павел баня. При прилагането на Тълкувателно решение № 2/ 16.04.2013г. на ВАС по тълк. дело № 4/ 2011г. и съгласно Определение № 8338 от 06.07.2016г. по адм. дело № 6596/ 2016г. по описа на ВАС, оспореното Решение № 123 по Протокол № 7 от проведено на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет – Павел баня, следва да се квалифицира като общ административен акт. Упражняването от общинския съвет на законово установените му правомощия по чл.21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА, независимо дали е обективирано в решението по чл.94, ал.2 от ЗПФ /т.е в решението за приемането на общинския бюджет/ или в отделен акт /както е в случая/, се свързва с издаването на административен акт със самостоятелно правно значение, който с оглед на предметното си съдържание и правни последици, е насочен към прякото и непосредствено регулиране на обществени отношения и засяга неопределен кръг лица, което го определя като общ административен акт по см. на чл.65 от АПК. В разпоредбата на чл.45, ал.5 от ЗМСМА е предвидено, че Кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразните и нецелесъобразни актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните актове пред съответния административен съд.

С оглед на което съдът приема че оспорването, като направено в законово установения срок, от легитимиран субект и против административен акт, подлежащ на съдебно обжалване и контрол за законосъобразност, е процесуално допустимо.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна.

Решение № 123 от 29.02.2016г. е прието от материално и териториално компетентния орган – Общински съвет – Павел баня, при упражняване на правомощия по чл.94, ал.2 вр. с чл.45, ал.1, т.2, б”а” от ЗПФ във вр. с чл. 21, ал.1, т.5 и 6 от ЗМСМА.

Съдът не констатира допуснати нарушения на нормативно регламентираните процесуални правила при приемане на оспореното решение, които да бъдат квалифицирани като съществени такива, обуславящи отмяната на акта на това основание.

Доколкото решението на общинския съвет за определяне на размера на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи, представляващи разходи за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, включени в разходната част от общинския бюджет по чл.94, ал.2 във вр. с чл.45, ал.1 от ЗПФ, относимата процесуалноправната уредба е тази за приемането на бюджета на общината, съдържаща се в чл.84 и сл. от ЗПФ, чл. 16 и сл. от Наредбата за условията и реда за съставяне на тригодишната бюджетна прогноза за местните дейности и за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на Община Павел баня; чл.62 и сл. от Правилника за организация на дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация и чл.66 и сл. от АПК. Процедурата по приемането на бюджета на общината включва разработване от Кмета на общината на проекта за общинския бюджет по предвидените в чл.45, ал.1 от ЗПФ показатели, представянето на проекта на бюджет за публично обсъждане от местната общност, при оповестяване на датата на обсъждане най-малко 7 дни предварително на интернет страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване; провеждане на публично обществено обсъждане на проекто-бюджета по ред, определен от общинския съвет, съставяне на протокол за постъпилите предложения; внасяне на проекто-бюджета ведно с протокола за постъпилите предложения от общественото обсъждане в общинския съвет за неговото разглеждане, обсъждане и приемане.

В случая съдът не констатира допуснати съществени нарушения на посочените по-горе процесуални правила при приемане на оспореното решение. Не съставляват нарушения на реда, предвиден в чл.84 от ЗПФ и чл.17 от Наредбата за реда и условията за съставяне на тригодишна бюджетна прогноза за местните дейности и за съставяне, изпълнение и отчитане на общинския бюджет на община Павел баня, релевираните от Кмета на Община Павел баня нарушения, свързани с обстоятелството, че оспореното решение е прието въз основа на предложения на общински съветници, направени в проведеното на 29.02.2016г. заседание на общинския съвет за приемането на бюджета, без тези предложения да са били предварително подложени на публично обществено обсъждане или да са резултат от такова обсъждане и без да са придружено от становище на Кмета на Община Павел баня. На първо място на публично обсъждане от местната общност се представя самият проект за бюджет на общината, разработен по показателите по чл.45, ал.1 от ЗПФ, като целта е да бъдат представени и поставени на обсъждане основните акценти при разработването на бюджета, приходната и разходната част на проекто-бюджета по основни функции и групи. На следващо място упражненото правомощие за определяне средствата за работна заплата и осигурителни плащания на лицата по трудови, извънтрудови и служебни правоотношения за 2016г., макар разходите за персонал да са един от задължителните показатели на бюджета на общината, се свързва с отделно волеизявление на общинския съвет. В този смисъл не съставлява процесуално нарушение обстоятелството, че не са били поставени на публично обществено обсъждане предложенията на общинските съветници, за изменение на внесения от кмета на общината проект на решение, въз основа на които предложения е било прието Решение № 123/ 29.02.2016г. на ОбС – Павел баня. В действащата нормативна регламентация няма разписана процедура, още по-малко задължителна такава, която да налага предложенията, направени от постоянни комисии на ОбС или от общинските съветници след внасянето в общинския съвет за разглеждане, обсъждане и приемане на окончателния проекто-бюджет, да бъдат поставяни на обществено обсъждане. Ето защо несъстоятелно е твърдението на оспорващия, че законосъобразното приемане на решението изисква предложенията на общинските съветници, въз основа на които е прието, да са били предмет на проведеното публично обсъждане на проекто-бюджета. Още повече че в случая тези предложения са основани на изменената структура и численост на общинската администрация и обслужващите звена въз основа на приетите на заседанието предходни актове на ОбС - Павел баня. Предвид наличието на обусловеност на цифровия израз на разходите за персонал от неговата численост, то безпредметно би било тези предложения да се поставят на публично обществено обсъждане. Несъстоятелно е и възражението за неспазена процедура основано на съображения, че предложенията, въз основа на което е прието решението, са направени в заседанието, на което е приет бюджетът на Община Павел Баня, от общински съветници, без тези предложения да са придружени от изискуемото се задължително становище на кмета на общината. Право и задължение на общинския съветник е да участва в обсъждането и решаването на всички въпроси от компетентността на общинския съвет, освен в случаите, посочени в чл.37 ЗМСМА. Общинският съветник има право да се изказва и да прави предложения по въпросите, поставени за разглеждане и обсъждане в общинския съвет, включително да внася проекти за решения /чл.33, ал.1, т.2 и т.3 ЗМСМА/. Нормата на чл.125, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, предвиждаща, че проектите за решения, внесени от общински съветници, се придружават задължително със становище на кмета на общината, освен ако не касаят организационната работа на съвета, недопустимо ограничава упражняването на законово регламентирани права на общинските съветници, поради което неспазването на посочената норма изобщо не може да релевира допуснато процесуално нарушение при приемането на оспореното решение. На следващо място няма законово регламентирано изискване при приемане на решенията по чл. 94, ал.2 във вр. с чл.45, ал.1 от ЗПФ във вр. с чл.21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА да се разглеждат и обсъждат единствено внесения от кмета на общината проекто - бюджет и свързаните с него предложения за решения и предложенията, направени при проведеното публично обществено обсъждане на проекта за бюджет на общината. Да се приеме, че при приемането на бюджета респ. на решенията по чл. 94, ал.2 от ЗПФ, е недопустимо да се разглеждат, обсъждат и гласуват предложенията, направени от постоянните комисии на общинския съвет съотв. от общинските съветници, би обезсмислило откъм съдържание посочените по-горе правомощия на общинския съвет и упражняването на неговата компетентност.

Съдът не констатира допуснати нарушения на регламентираните в ЗМСМА и в ПОДОбСПБ процесуални правила при свикването и провеждането на заседанието на ОбС – Павел баня; при внасянето, разглеждането и приемането на оспореното Решение № 123/ 29.02.2016г. – решението е прието по предвидения ред и при спазване на нормативно установените изисквания за кворум и мнозинство. Общият брой на общинските съветници в Общински съвет – Павел баня, е 17. От представения и приет като доказателство по делото Протокол от проведеното на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет - Павел баня е видно, че на заседанието и при приемането на оспореното решение, са присъствали 16 общински съветници – т.е спазено е изискването за кворум, като решението е резултат от положителния вот при проведено поименно гласуване на 9 общински съветника, т.е. прието е с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците.

В заключение следва да се посочи, че възражението на Кмета на Община Павел баня за допуснати съществени нарушения на административно производствените правила при приемането на оспореното решение, се основава на неправилно тълкуване на нормите на ЗПФ и на ЗМСМА и несъответно на смисъла, вложен в законовите разпоредби, интерпретиране на правомощията на общинския съвет по чл.94, ал.2 и ал.3 от ЗПФ във вр. с чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА. Законовото овластяване на общинския съвет не се свежда до това да приеме внесения от кмета на общината проекто-бюджет съотв. да одобри предложенията на кмета на общината по показателите по чл. 46, ал.1 от ЗПФ. Общинският съвет е органът, в чиято компетентност е приемането на бюджета на общината в т.ч. определянето на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала и утвърждаване на разходите за персонал – заплати, възнаграждения и осигурителни вноски на лицата по трудови, извънтрудови и служебни правоотношения. Ето защо законосъобразността на приеманите от общинския съвет решения при упражняване на правомощия по чл.94, ал.2 във вр. с чл.21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА, с оглед на нормативно разписаното съдържание на тези правомощия, не може да бъде обусловена от съответствието на обективираните в актовете волеизявления с внесения от кмета на общината проекто-бюджет респ. с направените от него предложения за проекто-решения. В този смисъл приемането на оспореното решение със съдържание, различно от това на внесения от кмета на общината проект, не представлява недопустимо и незаконосъобразно изменение на проекто-бюджета, а упражняване на законово регламентирана компетентност.

Преценката за материалната законосъобразност на Решение № 123/ 29.02.2016г. следва да се извърши въз основа на нормативно регламентираното съдържание на правомощията на общинския съвет по чл. 21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА и условията, при които органът на местно самоуправление упражнява предоставената му от закона компетентност, в контекста на предвиденото в Закона за държавния бюджет на Република България за 2016г. Разпоредбата на чл. 21, ал.1, т.5 от ЗМСМА регламентира правомощието на общинския съвет да определи размера на средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината. Цифровия израз на средствата с това предназначение е функция от една страна на общата численост и структурата на администрацията на съответната община, а от друга - от предвидените за съответните длъжности конкретни финансови задължения на общината като работодател/възложител, за възнаграждения, заплати, осигурителни плащания и др. Преценката на органа какъв да е размера на средствата с такова предназначение е в рамките на оперативната му самостоятелност и се явява математически израз на осъществяваната политика на въздействие спрямо заетия по трудово, по служебно или гражданско правоотношение персонал в администрацията.

Доколкото разходите за персонал са и елемент от разходната част на бюджета на общината, обема на дължимата се от съда проверка за материална законосъобразност на оспорения акт, включва преценка дали при упражняване на правомощия в рамките на законово предоставена дискреционна власт, не са нарушени императивни правила или такива с характер на правни принципи. Съгласно чл.94, ал. 2 от ЗПФ размерите на бюджетните взаимоотношения с държавния бюджет трябва да съответстват на приетите със закона за държавния бюджет за съответната година, както и на други относими за съответната община показатели и параметри. Стойностните и натуралните показатели на общините за делегираните от държавата дейности за 2016г. са определени съгласно приложение 7 от Закона за държавния бюджет на РБългария за 2016г. Предвидените за Община Павел баня за 2106г. средства за делегираните от държавата дейности, сумирани със средствата, разпределени като преходен остатък от реализираните в края на 2015г. икономии от субсидията за държавно делегирани дейности, съответстват на определения с оспореното решение размер на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани от държавния бюджет, като делегирани от държавата дейности. Определеният с обжалвания акт размер на средствата за работна заплата и осигурителни плащания на персонала, финансирани и/или дофинансирани от местни приходи, се основава на приетата с предходно решение на общинския съвет нова структура и численост на общинската администрация, вкл. на новоразкритата дейност „Оркестри и ансамбли”, обслужваща Общински фолклорен танцов ансамбъл „Детелини”. Ето защо определеният с обжалваното Решение № 123 от 29.02.2016г. на Общински съвет – Павел баня на основание чл. 21, ал.1, т.5 и т.6 от ЗМСМА размер на средствата за работна заплата и осигурителните плащания на персонала, финансирани от държавни и местни приходи, по дейности, видове разходи и източници на финансиране, е фактически, правно и доказателствено обоснован, като не са констатирани нарушения на императивни процесуални и материални правила и норми при приемането на обжалвания акт.

С оглед на гореизложеното Решение № 123 по Протокол № 7 от проведено на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет – Павел баня, като прието от компетентен орган, в установената от закона форма, в съответствие с материалноправните разпоредби на които се основава и при липса на допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, е законосъобразно. Обективираното в подадената жалба от Кмета на Община Павел баня оспорване, следва да бъде отхвърлено, като неоснователно.

Водим от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, предложение четвърто от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Кмета на Община Павел баня против Решение № 123 по Протокол № 7 от проведено на 29.02.2016г. заседание на Общински съвет – Павел баня, като неоснователна.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

СЪДИЯ: