Решение по Административно дело 461/2016г.

Р Е Ш Е Н И Е

№ 16 07.02.2017г. гр. Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на деветнадесети януари през две хиляди и седемнадесета година в състав:

Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА

Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА

МИХАИЛ РУСЕВ

при секретаря И.А.

и с участието на прокурор Румен Арабаджиков

като разгледа докладваното от съдия Галина Динкова адм.дело № 461 по описа за 2016 год, за да се произнесе съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на прокурор в Районна прокуратура – Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.7, т.3; чл.26, ал.2, т.4 и т.6 и чл.30, т.2 от Наредбата за рекламно-информационни елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора /НРИЕРДТОСЗ/, приета с Решение № 375 от 30.06.2016г. Общински съвет – Стара Загора.

В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби по съображения за противоречието им с нормативни актове от по-висока степен. Конкретно се сочи, че въведеното с разпоредбите на чл.7, т.3 и чл.26, ал.2, т.6 от НРИЕДТОСЗ изискване за нотариално заверено съгласие на собственика на сградата, съоръжението или теренът, където ще бъде поставен рекламно-информационният елемент /РИЕ/, е в противоречие с разпоредбата на чл.57, ал.3 от ЗУТ, предвиждаща само писмено съгласие на собствениците. С поставеното от общинския съвет условие за нотариално заверено съгласие се заставяло конкретното лице да заплати нотариална такса, което от своя страна било нарушение на чл.3, ал.1, т.1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност / ЗОАРАКСД /. Твърдяната незаконосъобразност на разпоредбата на чл.26, ал.2, т.4 от НРИЕРДТОСЗ, въвеждаща изискване към необходимите за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ документи да се представя и декларация за липса на задължения на заявителя към община Стара Загора, както и разпоредбата на чл.30, т.2, регламентираща като условие за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ внасянето на обезпечителен депозит за разноски по принудително премахване, се обосновава с липса на законова делегация общинският съвет да въвежда допълнителни условия за издаване разрешение за поставяне на РИЕ, каквито не са предвидени в ЗУТ. Твърди се, че съдържащата се в тези разпоредби регламентация нарушава въведената с чл.3, ал.3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност забрана, а именно че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите по чл.1, ал.2 от същия закон. Поддържа се, че тъй като подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се основават на нормативни актове от по-висока степен и могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и единствено при условията и в границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, предвидените в наредбата на Общински съвет – Стара Загора изисквания по чл.7, т.3 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.6 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.4 и чл.30, т.2, като противоречащи на законовата уредба, са в нарушение на принципа по чл.15 от Закона за нормативните актове. По подробно изложени в протеста съображения е направено искане да бъдат отменени оспорените разпоредби от Наредбата за рекламно-информационни елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора.

Представителят на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения от прокурор в Районна прокуратура – Стара Загора протест и обективираното в него оспорване.

Ответникът - Общински съвет – Стара Загора, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на оспорването. С подробно изложени доводи в съдебно заседание и в представения по делото писмен отговор моли протеста на прокурора от Районна прокуратура гр.Стара Загора да бъде отхвърлен като неоснователен.

Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

С Предложение изх. № 10-61-220/ 18.04.2016г. Кметът на Община Стара Загора е внесъл за приемане от Общински съвет - Стара Загора проект за нова Наредба за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора. В предложението са изложени мотиви, обосноваващи причините /фактическите и правни основания/ за приемането на Наредбата. Проектът е разгледан на заседания на съответните постоянни комисии от ОбС – Стара Загора, които са приели предложения проект. С Решение № 375 по Протокол № 11 от проведено на 30.06.2016г. заседание на Общински съвет – Стара Загора, на основание чл.21, ал.2 във вр. с ал.1, т.23 от ЗМСМА, е приета Наредба за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора. В проведеното поименно гласуване са участвали 48 общински съветници /при общ брой общински съветници в общински съвет Стара Загора – 51/, като 43 са гласували „за” и 5 – „въздържал се”.

В разпоредбата на чл.7, т.3 от Наредба за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора е предвидено реклама по калкани на сгради да се поставя след нотариално заверено съгласие на собственика на сградата, а в случаите, когато сградата е в режим на етажна собственост – след решение на Общото събрание, при спазване на изискванията на Закона за управление на етажната собственост. С нормата на чл.26, ал.2, т.4 и т.6 от НРИЕРДТОСЗ е въведено изискване сред документите, необходими за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ, да бъде приложена декларация за липса на задължения на заявителя към Община Стара Загора /т.4/ и документ за собственост и/или нотариално заверено съгласие на собственика на сградата, съоръжението или теренът, където ще бъде поставен РИЕ, с изключение на случаите на разполагане на РИЕ върху общинска собственост /т.6/. Съгласно чл.30, т.2 от НРИЕРДТОСЗ е регламентирано като условие за издаване на разрешението за поставяне на РИЕ внасянето на обезпечителен депозит за разноски по принудително премахване, в размер равен на 2/два/ месечна наема, с изключение на РИЕ с временен характер и ИУТ.

Така установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:

Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

С оглед на което оспорването на разпоредбите на чл.7, т.3 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.6 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.4 и чл.30, т.2 от Наредбата за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора, приета с Решение № 375 от 30.06.2016г. на Общински съвет – Стара Загора, обективирано в подадения протест от прокурор в Районна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

Разгледано по същество, оспорването е и основателно.

При извършената проверка досежно спазването на регламентираните в АПК и в ЗНА административно-производствени правила при приемането на Решение № 375 от 30.06.2016г. на Общински съвет – Стара Загора, с което решение е приета Наредбата за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора, съдът не констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне, разглеждане, обсъждане и приемане. От представените по делото доказателства се установява, че в съответствие с изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА, на интернет-страницата на Община Стара Загора е бил публикуван проектът на НРИЕРДТОСЗ, заедно с мотивите на вносителя и със съдържание, съответстващо на представените по делото документи, при предоставена на заинтересованите лица възможност за изразяване на предложения и становища по проекта, след проведено публично обсъждане. Наредбата е приета при спазване на изискванията за кворум, мнозинство и поименно гласуване, видно от представеното извлечение от Протокол № 11 от проведеното на 30.06.2016г. заседание на Общински съвет – Стара Загора.

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане на неуредени с нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби от НРИЕРДТОСЗ, следва да обхване преценката дали в съответствие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА и за съответствието на разпоредбите с нормативни актове от по-висока степен.

При така извършената преценка съдът приема следното:

Упражнената от Общински съвет – Стара Загора компетентност по приемането на Наредбата за рекламно-информационните елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.2 и в изпълнение на законовата делегация по 57, ал.1 от ЗУТ. Съгласно чл.57, ал.1 от ЗУТ върху недвижими имоти могат да се поставят рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи въз основа на разрешение за поставяне, издадено по ред, установен с наредба на общинския съвет по чл.56, ал.2. С оглед на което съдът приема, че НРИЕРДТОСЗ е приета от орган, овластен да регламентира с подзаконов нормативен акт отношенията, свързани с реда за издаване на разрешения за поставяне на рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи върху недвижими имоти на територията на общината.

Оспорените с подадения от прокурор в Районна прокуратура – Стара Загора протест разпоредби на чл.7, т.3 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.6 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.4 и чл.30, т.2 от НРИЕРДТОСЗ, обаче противоречат на разпоредби от нормативни актове от по-висока степен и като такива са материално незаконосъобразни. Съображенията за това са следните:

В оспорената разпоредба на чл.7, т.3 от НРИЕРДТОСЗ е предвидено като изискване за поставяне на реклама по калкани на сгради да се представи нотариално заверено съгласие на собственика на сградата, а в случаите когато сградата е в режим на етажна собственост – след решение на Общото събрание, при спазване на изискванията на Закона за управление на етажната собственост. А следващата оспорена разпоредба – чл.26, ал.2, т.6 от НРИЕРДТОСЗ, въвежда изискване към документите, необходими за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ, да се прилага документ за собственост и/или нотариално заверено съгласие на собственика на сградата, съоръжението или теренът, където ще бъде поставен РИЕ, с изключение на случаите на разполагане на РИЕ върху общинска собственост. Нормата на чл.57, ал.3 от ЗУТ обаче регламентира, че в чужди поземлени имоти и сгради разрешението за поставяне на обекти по ал.1 /т.е. рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи/ се издава въз основа на изрично писмено съгласие от собственика на поземления имот или на сградата, или въз основа на писмен договор за наем на заетата от съоръжението по ал.1 площ. Следователно законът въвежда като изискване за издаване на разрешение за поставяне на рекламни, информационни и монументално декоративни елементи в чужд поземлен и сграда единствено обективирано в писмена форма съгласие на собственика на имота или на сградата или писмен договор за наем на заетата от съоръжението площ, като необходимо и достатъчно условие за издаване на разрешението.

При наличието на изрична законова регламентация относно начина и формата на обективиране на съгласието на собствениците на поземлени имоти и на сгради, за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ в техните имоти /сгради/, е недопустимо с подзаконов нормативен акт да се въвеждат допълнителни утежняващи условия, каквото по своята същност и съдържание е изискването за специална писмена форма /с нотариална заверка/ на съгласието на собственика на имота или на сградата, в който ще се поставя рекламното съоръжение. Ето защо предвиденото с оспорените в настоящото съдебно производство разпоредби на чл.7, т.3 и чл.26, ал.2, т.6 от НРИЕРДТОСЗ изискване за „нотариално заверено” съгласие на собственика на сградата, съоръжението или теренът, където ще бъде поставен РИЕ, като допълнително и надхвърлящо по тежест регламентираното в нормата на чл.57, ал.3 от ЗУТ изискване, се явява незаконосъобразно. Освен това, така въведеното изискване досежно формата на съгласие, по никакъв начин не е необходимо за постигането на целта на закона. В тази връзка основателен е доводът, развит в протеста, че изискването противоречи на разпоредбата на чл.3, ал.3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, съгласно която норма при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. А целта на закона, регламентирана в чл.1, ал.2 от ЗОАРАКСД, е да улесни и насърчи стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административната намеса, осъществявана от държавните органи и органите на местното самоуправление. Очевидно с въвеждането на изискване за нотариално заверено съгласие на собствениците на терена или на сградата за поставяне на РИЕ върху техни имоти се налага тежест, която не е необходима за постигане на целите на закона при административното регулиране на стопанската дейност на територията на Община Стара Загора.

С протестираната разпоредба на чл.26, ал.2, т.4 от НРИЕРДТОСЗ е въведено изискване към документите, необходими за издаване на разрешение за поставяне на РИЕ, да бъде приложена декларация за липса на задължения на заявителя към Община Стара Загора. Доколкото нормата на чл.57, ал.1 от ЗУТ овластява общинските съвети да приемат наредба, с която да регулират единствено реда /процедурата/, по която ще се издават разрешенията за поставяне на рекламни, информационни и монументално-декоративни елементи на територията на съответната община, с въвеждането на допълнително, непредвидено в закона изискване /за прилагане на декларация за липса на задължения на заявителя към общината/, спазването на което изискване по същество съставлява условие за разрешаване поставянето на РИЕ, Общински съвет – Стара Загора е излязъл извън предоставеното му с чл.57, ал.1 от ЗУТ правомощие и недопустимо е регламентирал условие, което не се съдържа в специалните закони - ЗУТ или ЗМДТ. Посочената разпоредба е в противоречие и със ЗОАРАКСД, доколкото с предвиденото в нея изискване към субектите се създават ограничения и се въвеждат тежести при административното регулиране и административния контрол, които не са необходими за постигане на целите на закона. Нормирането на разрешителния режим в НРУРПОТОДТОК попада в хипотезата на ЗОАРАКСД, като съгласно чл.1, ал.3 от същия закон, административно регулиране е установяването на нормативни изисквания, чието спазване се осигурява чрез упражняване на административен контрол. В чл.1, ал.4, т.3 от ЗОАРАКСД се предвижда, че административен контрол по смисъла на този закон е контролът, упражняван от административни органи, чрез издаване и отказване на разрешения и удостоверения за извършване на отделна сделка или действие от лица, които извършват или възнамеряват да извършват стопанска дейност. Както беше посочено целта, която въвежда чл.1, ал.2 от ЗОАРАКСД, е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление. В случая с въведеното в чл.26, ал.2, т.4 от НРИЕРДТОСЗ изискване за представяне на удостоверение за липса на задължения на заявителя към Община Стара Загора, на практика се създават ограничения за лицата, имащи задължения към Община Стара Загора, като нормативно предвиденият от Общински съвет – Стара Загора административен контрол излиза извън целта на ЗОАРАКСД и й противоречи. Предвиденото с оспорената подзаконова разпоредба административно регулиране надвишава обществено оправданите граници по смисъла на чл.1, ал.2 от ЗОАРАКСД, тъй като по този начин се въвеждат тежести, които не са необходими за постигане на законовите цели по чл.2 от ЗОРАКСД за защита на националната сигурност, обществения ред, личните и имуществени права на граждани и юридически лица или околната среда. Нещо повече – протестираният текст на чл.26, ал.2, т.4 от НРИЕРДТОСЗ е приет и в нарушение на чл.19, ал.1 от Конституцията, която норма регламентира че икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива, като съгласно ал.2 законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотреби с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя. В случая очевидно с оспорената разпоредба се създава предпоставка за неравно третиране на стопанските субекти, изразяващо се в ограничаване на кръга от лицата, имащи право да поставят рекламни съоръжения на територията на Община Стара Загора.

Незаконосъобразна, като приета в противоречие с нормативен акт от по-висока степен, се явява и следващата протестирана разпоредба на чл.30, т.2 от НРИЕРДТОСЗ. Съгласно тази подзаконова норма е регламентирано като условие за издаване на разрешението за поставяне на РИЕ внасянето на обезпечителен депозит за разноски по принудително премахване, в размер равен на 2/два/ месечна наема, с изключение на РИЕ с временен характер и ИУТ. С въвеждането на това изискване като условие за издаването на разрешение за поставяне на РИЕ Общински съвет Стара Загора отново е излязъл извън предоставеното му с чл.57, ал.1 от ЗУТ правомощие да уреди единствено реда, по който ще се издават разрешенията за поставяне на рекламно-информационни елементи и е поставил допълнително императивно условие, каквото не е предвидено в специалния закон – ЗУТ. По този начин в противоречие с чл.8 от ЗНА и чл.21, ал.2 от ЗМСМА, общинският съвет е приел този текст от Наредбата като е уредил обществени отношения, вече регулирани от нормативен акт от по-висока степен.

Отделно от това следва да се отбележи също, че оспорената разпоредба на чл.30, т.2 от НРИЕРДТОСЗ противоречи и на чл.279 от АПК. Депозитът, който се предвижда за внасяне представлява обезпечителна мярка спрямо евентуално бъдещо неизпълнение. Но съгласно чл. 279 от АПК органът по изпълнението може да наложи обезпечителни мерки, когато без тях е невъзможно или се затруднява изпълнението на задължение или събирането на разноските по него, включително, когато то е отсрочено или разсрочено. Обезпечителните мерки се налагат само по ред, предвиден в АПК или в други специални закони и то въз основа на влязло в сила изпълнително основание от изчерпателно изброените в чл. 268 от АПК – само влезлите в сила или подлежащи на предварително изпълнение: индивидуални или общи административни актове; решения, определения и разпореждания на административните съдилища; споразумения пред административните органи или пред съда. Затова не е допустимо обезпечението да се прилага предварително преди издаване на разрешение за поставяне на рекламно-информационния елемент и без да е налице издадена и влязла в сила заповед по чл. 57а от ЗУТ за премахването на обекта.

По изложените съображения съдът приема, че разпоредбите на чл.7, т.3 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.6 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.4 и чл.30, т.2 от Наредбата за рекламно-информационни елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора, противоречат на нормативни актове от по-висока степен, с оглед на което и при прилагането на общия принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, следва да бъдат отменени, като незаконосъобразни.

С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на Районна прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Стара Загора бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Районна прокуратура – Стара Загора разпоредбите на чл.7, т.3 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.6 в частта „нотариално заверено съгласие на собственика”; чл.26, ал.2, т.4 и чл.30, т.2 от Наредбата за рекламно-информационни елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора, приета с Решение № 375 от 30.06.2016г. Общински съвет – Стара Загора, като незаконосъобразни.

ОСЪЖДА Общински съвет – Стара Загора да заплати на Районна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата за рекламно-информационни елементи и рекламна дейност на територията на Община Стара Загора.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.