Р   Е   Ш   Е   Н   И   Е

 

               № 44      01.03.2018г.      град Стара Загора

                          

                     

              В    И  М  Е  Т  О    Н  А    Н  А  Р  О  Д  А

 

           

            Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на осми февруари през две хиляди и осемнадесета година, в състав:

                                                                              

                                                       

                                                     ПРЕДСЕДАТЕЛ:    БОЙКА ТАБАКОВА

 

                                                                                                                                      ЧЛЕНОВЕ:    ИРЕНА ЯНКОВА

                                                                                     РАЙНА ТОДОРОВА

       

 

при секретар  Албена Ангелова                                                                        и с участието

            на прокурор  Петя Драганова                                                                       като разгледа

            докладваното  от   съдия    Р. ТОДОРОВА  административно  дело   № 638  по  описа

за 2017г., за да се произнесе, съобрази следното:                                  

                                                                      

            Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.  

                                                                                                                                                                

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, с който е оспорена разпоредбата на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан.

 

В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан. Поддържа се, че органът на местно самоуправление без каквото и да е било правно основание е регламентирал като правомощие на Председателя на Общински съвет – Опан упражняването на контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжката на общинския съвет. Обосновано е, че тъй като приетият на основание и по силата на законовата делегация на чл.21, ал.3 от ЗМСМА Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация – Опан представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл.7, ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.75, ал.1 от АПК, същият следва да се основава на нормативните актове от по-висока степен. Изложени са съображения, че доколкото от една страна законово регламентираната материална компетентност на председателя на общинския съвет по чл.25 от ЗМСМА не предвижда правомощие за упражняване на контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжката на общинския съвет, а от друга страна осъществяването на контрол върху изпълнението на бюджета на общината е в изключителната компетентност на общинския съвет, в случая съдържащата се в протестираната разпоредба правна регламентация противоречи на законовите норми на чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, чл.25, чл.44, ал.1, т.5, чл.52 и др. от ЗМСМА и на чл.7, ал.5, чл.22, ал.3, чл.45 и сл., чл.122 и сл. и чл.140 от Закона за публичните финанси /ЗПФ/, което е в нарушение на принципа по чл.15 от ЗНА. Направено е искане за отмяна като незаконосъобразна на оспорената разпоредба на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан.

 

            Вносителят на протеста и като представител на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа оспорването по изложените в него съображения.

 

Ответникът -  Общински съвет – Опан, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител по делото и не взема становище по основателността на оспорването.

 

            Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

            Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА с Решение № 42 по Протокол № 7 от проведено на 27.06.2012г. заседание на Общински съвет – Опан, по предложение на група общински съветници. В проведеното гласуване са участвали 10 /от общо 11/ общински съветници, всички гласували „за”.

            Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК,  право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

            С оглед на което оспорването на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

 

            Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорената разпоредба от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан /ПОДОбС – Опан/, намира за установено следното:

 

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал.3 от ЗМСМА Общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Този правилник, по аргумент от чл.7, ал.1 от ЗНА и чл.76, ал.3 от АПК, представлява подзаконов нормативен акт. Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорената разпоредба от ПОДОбС – Опан, следва да обхване преценката дали същата съответства на съдържащата се правна регламентация в нормативни актове от по-висока степен и дали не противоречи на императивни законови норми.

 

При така извършената преценка съдът приема следното:

 

Упражнената от Общински съвет – Опан компетентност по приемането на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. С оглед на което съдът приема, че оспорената разпоредба на чл.15, ал.1, т.8 от ПОДОбС - Опан, е приета от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите правомощия.

 

Решение № 42 от 27.06.2012г. на Общински съвет – Опан, с което е приет Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, е прието при спазване на изискванията за кворум и мнозинство.

 

С протестираната от Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредба на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, е предвидено, че Председателят на Общински съвет – Опан упражнява контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет.

 

Правомощията на Председателя на общинския съвет са предмет на законова регламентация – чл.25 от ЗМСМА. По аргумент от посочената разпоредба, предвидената в закона компетентност на председателя на ОбС включва две групи функции - организационни /правомощия във връзка с вътрешната организация на дейността на съвета и работата на неговите комисии – свиква съвета на заседание; ръководи подготовката на заседанията на съвета; ръководи заседанията на съвета; координира работата на постоянните комисии; подпомага съветниците в тяхната дейност – чл. 25, т.1 – т.5 от ЗМСМА/ и представителни /правомощия във връзка с взаимоотношенията на ОбС с други субекти - представлява съвета пред външни лица и организации – чл.25, т.6 от ЗМСМА/.

 

Предмет на изрична законова регламентация са и отношенията, свързани със съставянето, съдържанието, приемането, изпълнението, отчитането и контрола на общинските бюджети, включително и правомощията на органите на местно самоуправление и местна администрация при осъществяването на посочените дейности. Бюджетните отношения са публичноправни отношения и като такива подлежат на регулиране с императивни законови норми. Законът, в нормата на чл. 21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, регламентира като изключителна компетентност на общинския съвет правомощието да приема и изменя годишния бюджет на общината, както и да осъществява контрол и да приема отчета за изпълнението на общинския бюджет. Съответно разпоредбата на чл. 44, ал.1, т.5 ЗМСМА предвижда като правомощие на кмета на общината да организира изпълнението на общинския бюджет. Регламентация на въпросите свързани с общинския бюджет и компетентността на отделните органи по отношение съставянето, внасянето, приемането, изпълнението, отчитането и контрола на бюджета на общината, е детайлизирана в Закона за публичните финанси. Съгласно чл. 7, ал.5 от ЗПФ кметовете организират и ръководят съставянето, внасянето в общинския съвет и изпълнението на бюджетите на общините, като нормата на чл.22, ал.3 от ЗПФ въвежда императивното изискване общинските съвети и кметовете при съставянето, приемането и изпълнението на бюджетите на общините да спазват съответните фискални правила по този закон. В Закона за публичните финанси е предвидено, че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет /чл.122, ал.1 от ЗПФ/. Промени по общинския бюджет през бюджетната година и в размера на бюджетните взаимоотношения на общината с държавния бюджет се извършват при условията и по реда на този закон и на закона за държавния бюджет за съответната година, а промените по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал.2, се одобряват от общинския съвет, при което кметът отразява промените по бюджета на общината, съответно по бюджетите на второстепенните разпоредители с бюджет към него /чл.124, ал.1, ал.2 и ал.4 от ЗПФ/. Кметът на общината изготвя годишния отчет за изпълнението на бюджета по показателите, по които е приет, придружен с доклад, и го внася за приемане от общинския съвет /чл.140, ал.1 от ЗПФ/. В нормата на чл.140, ал.4 е предвидено, че Председателят на общинския съвет организира публично обсъждане на отчета по ал. 1 от местната общност, като оповестява датата на обсъждането най-малко 7 дни предварително на интернет страницата на общината и в местни средства за масово осведомяване. Годишният отчет за изпълнението на бюджета след обсъждането се приема от съответния общински съвет /чл.140, ал.5 от ЗПФ/.

От посочената нормативна регламентация е видно, че в рамките на нормативно установената бюджетна процедура, единственото законово регламентирано правомощие за Председателя на общинския съвет, се свежда до това да организира публичното обсъждане на годишния отчет за изпълнението на бюджета от местната общност. Доколкото с императивни законови разпоредби са регламентирани както предметното съдържание на правомощията на органа на местно самоуправление /общинския съвет/ и органа на изпълнителната власт /кмета на общината/ във връзка със съставянето, внасянето, приемането, изпълнението отчитането и контрола на общинския бюджет, така и начина на упражняване на тези правомощия, е недопустимо с подзаконов нормативен акт да бъдат възлагани на Председателя на общинския съвет правомощия, законово определени като изрична компетентност на друг орган. Обстоятелството, че органът на местно самоуправление е овластен от закона да осъществява контрол върху изпълнението на общинския бюджет, не означава, че общинският съвет има правото да делегира част от своите правомощия, включени компетентността му по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА -  липсва законово установена възможност за такава делегация.

Не води до друг правен извод обстоятелството, че протестираната разпоредба на чл.15, ал.1, т.8 от ПОДОбС – Опан възлага на Председателя на Общински съвет – Опан единствено упражняването на контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет. Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който няма статут на юридическо лице, няма самостоятелен бюджет, своя администрация и самостоятелен щат, в какъвто смисъл са разпоредбите на чл.15, ал.1 и чл.29а, ал.1 от ЗМСМА. Съгласно нормата на чл.14 от ЗМСМА, общината е юридическо лице, което има самостоятелен бюджет. Средствата, предвидени за издръжката на общинския съвет, представляват разходи за местни дейности и като такива са част от общинския бюджет съгласно чл.45, ал.1, т.2 от ЗПФ. Разпоредител с бюджетни средства е кметът на общината, който организира изпълнението на общинския бюджет и отговаря за разходването на средствата. Следователно оправомощаването с ПОДОбС – Опан на Председателя на ОбС – Опан за упражняването на контрол върху изразходването на средствата, предвидени за издръжка на общинския съвет, на практика означава овластяването с правомощия за упражняване на контрол върху изпълнението на част от общинския бюджет, което по изложените по-горе съображения за противоречие на нормативни актове от по-висока степен, се явява недопустимо.

 

          Ето защо и при прилагането на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА, протестираната разпоредба на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, като противоречаща на императивни норми на ЗМСМА и ЗПФ, се явява материално незаконосъобразна и следва да бъде отменена.

    

 

 

 

 

            С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Опан бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

 

            Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд 

    

Р     Е     Ш     И     :

 

 

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбата на чл.15, ал.1, т.8 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан, като незаконосъобразна.

 

ОСЪЖДА Общински съвет – Опан да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.

 

           Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

 

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародван Правилникът за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация – Опан.

 

 

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

 

                                                                                ЧЛЕНОВЕ:  1.

                                

 

         2.