Решение по Административно дело 131/2018г.

Р Е Ш Е Н И Е

№215 02.07.2018 год. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, в публично заседание на двадесет и първи юни през две хиляди и осемнадесета год. в състав:

Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА

Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА

МИХАИЛ РУСЕВ

при секретаря Ива Атанасова с участието на прокурора Румен Арабаджиков като разгледа докладваното от съдия Д. Драгнева АД дело №131 по описа за 2018 год., за да се произнесе съобрази следното:

Производството е с правно основание чл.185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/, ообразувано по протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора против чл.12 ал.1 т.17 в частта „упражнява контрол върху разходването на средствата, разчетени по бюджетната издръжка на общинския съвет“, чл.42а ал.4 изречение последно, чл. 95 ал.3 и ал.4 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандата 2015г-2019г“.

В протеста се твърди, че изречение последно на чл.12 ал.1 т.17 от Правилника предоставя компетентност на Председателя на общинския съвет в противоречие с чл.21 ал.1 т.16, чл.25, чл.44 ал.1 т.5, чл.52 от ЗМСМА и чл. 7 ал.5, чл.22 ал.3, чл.45 и сл., както и чл.122 и чл.140 от Закона за публичните финансите, според които разпоредби бюджетът е на общината, а не на общинския съвет, който го приема, но изпълнението му се организира от кмета. В законодателството не са предвидени функции на председателя на общинския съвет относно общинския бюджет, а разпоредбите посветени на компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер.

С нормата на чл.42а ал.4 от Правилника се определя привличане на външни лица - експерти към Общинския съвет. Последното изречение на нормата гласи: Договорите с лицата се подписват от председателя на общинския съвет и възнаграждението е от бюджета, предвиден за издръжка на общинския съвет“. Оспорва се цитираното изречение последно, като се твърди, че противоречи на чл. 29а от ЗМСМА, според който дейността на съвета се подпомага и осигурява от общинската администрация, а в специално създаденото звено служителите се назначават и освобождават от кмета на общината по предложение на председателя на общинския съвет.

Нормите на чл. 95 ал.3 и ал.4 от Правилника също се явявали незаконосъобразни, тъй като са в противоречие с чл. 45 ал.2 от ЗМСМА- Общинския съвет може да отменя административни актове, издадени от кмета които противоречат на актове, приети от съвет в 14-дневен срок от получаването им. В същия срок съветът може да оспорва незаконосъобразните актове на кмета пред съответния административен съд. С оспорените разпоредби е предвидено актовете да се отменят в 14-дневен срок, освен ако не са изминали повече от два месеца от тяхното издаване, а становищата за отмяна да се разглеждат на следващото заседание.

Ответника – Общински съвет Гълъбов сочи в писмено становище, че всички процедурни правила по приемане на Правилника са спазени, същия е приет с вота на 14 общински съветника, присъствали на заседанието, без възражения и след обществено обсъждане, поради което се поддържа становище за неоснователност на протеста.

Представителя на Окръжна прокуратура Стара Загора дава заключение за основателност на протеста и предлага на съда да бъдат отменени като незаконосъобразни оспорените разпоредби.

Административен съд Стара Загора като взе предвид доводите на страните, съобразно доказателствата и закона, намира за установено следното:

Правилника за организацията и дейността на общински съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандата 2015-2019г / Правилника/ е приет с решение №41/27.01.2016г. – за 14 гласа от 17 общински съветника, изм. и доп. с решение №343/31.08.2017г. – за 12 гласа от 17 общински съветника, след спазване на процедурата по чл.26 от ЗНА за публикуване проекта на нормативния акт за обществено обсъждане. С Решение №343/31.08.2017г. е приет чл.42а от Правилника, от който е оспорено последното изречение на ал.4 касателно сключване на договори и заплащане на възнаграждение от бюджета за издръжка на общинския съвет на външните лица, привлечени като експерти, консултанти и технически сътрудници. Другите оспорени разпоредби от Правилника са утвърдени с Решение №41/21.01.2016г. на общински съвет Гълъбово, който се състои от 17 общински съветника, като решенията за приемане на подзаконовия нормативен акт и за неговото изменение са приети съответно с 14 гласа и 12 гласа от присъстващите на заседанията общински съветника, което е повече от половината от общия брой съветници, поради което същите са валидни.

По отношение на тяхното съответствие със ЗМСМА настоящия състав намира следното:

С чл.12 ал.1 т.17 от Правилника е установено правомощие за Председателя на общинския съвет да предлага бюджетния кредит за издръжка на общинския съвет / неоспорена част от разпоредбата/ и да упражнява контрол върху разходването на средствата, разчетени по бюджетната издръжка на общинския съвет. Оспорената е втората част на изречението, а именно „ и да упражнява контрол върху разходването на средствата, разчетени по бюджетната зидръжка на общинския съвет“ с доводи, че общинския съвет няма самостоятелен бюджет, поради което неговия Председателя няма правомощия да упражнява контрол върху разходването на средствата, предвидени за издръжката на органа на местното самоуправление. Позовава се на чл.21 ал.1 т.6 от ЗМСМА, според която разпоредба общинския съвет приема и изменя бюджета на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му, и на чл.25 от ЗМСМА, в която норма са изброени правомощията и функциите на Председателя на общинския съвет, сред които няма контролни компетентности.

Оспорването е основателно, тъй като Председателя на общинския съвет има установени с чл.25 от ЗМСМА правомощия, които не могат да бъдат допълвани с подзаконовия нормативен акт по чл.21 ал.3 от ЗМСМА - Общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Граматичното тълкуване на чл.21 ал.3 от ЗМСМА сочи, че на общинските съвети е предоставена компетентността с подзаконов нормативен акт да уредят организацията на своята дейност, включително и тази на комисиите, които са компетентни да сформират, и правилата за взаимодействие с общинската администрация т.е. подзаконовия нормативен акт има за предмет на първо място процедурни правила, касаещи реда за работа на съвета и взаимодействието му с общинската администрация, като не е предоставена компетентност с подзаконов нормативен акт общинския съвет да определя и други функции и компетентности на своя Председател. Следователно с Правилника, приет на основание чл.21 ал.3 от ЗМСМА не могат да се разширяват компетентностите нито на Председателя, нито на общинския съвет като колективен орган местното самоуправление, а тъкмо този законов принцип е нарушен с приемането на оспорените в настоящото съдебно производство подзаконови разпоредби, с изключение на нормата на чл. 95 ал.3 от Правилника, която има процедурен характер и не противоречи на закона. Общински съвет Гълъбово е излязъл извън предметния обхват на материята, предоставена му за регламентиране с подзаконов нормативен акт като е предоставил компетентност на Председателя на съвета да упражнява контрол върху перо от общинския бюджет. Контрола върху разходването на средствата от общинския бюджет принадлежи на общинския съвет по аргумент от чл.21 ал.1 т.6 от ЗМСМА и се осъществява, чрез приемане на отчет за неговото изпълнение. Текущия контрол е за кмета на общината, който организира изпълнението на бюджета в качеството му на разпоредител с бюджетни средства. ЗМСМА е разпределил функциите и компетентностите по отношение на общинския бюджет между Кмета и общинския съвет т.е. между органите на изпълнителната и на местната власт, като е недопустимо с подзаконов нормативен акт да се предоставят компетентности на Председателя на съвета, чиято функция е предимно представителна, организационна и подпомагаща работата на съвета. Председателя не е орган на местната власт, която се състои от Кмета и Общинския съвет, а е фигура, която представлява органа на местното самоуправление и е част от неговия състав. Принципа за разделение на властите не допуска Председателя да притежава компетентността да контролира която и да е част от бюджета на общината като по този начин да отнема от компетентността на представителя на изпълнителната власт в общината.

Оспореното второ изречение от чл.42а ал.4 от Правилника гласи: Договорите с лицата се пописват от Председателя на общинския съвет, а възнаграждението е от бюджета, предвиден за издръжка на общинския съвет. С първото неоспорено изречение на чл.42а ал.4 от Правилника е уредена възможността към работата на съответния специализиран орган / комисия за обществен ред, сигурност и безопасност на движението и комисия по чл.8 ал.2 от Закона за уреждане правата на граждани с многогодишни жилищно-спестовни влогове/ да се привличат външни лица като експерти, консултанти и технически сътрудници. Тяхното възнаграждение е за сметка на средствата за издръжка на общинския съвет, а договорите за привличането им се подписват т.е. сключват от Председателя. Протестиращия прокурор се позовава на 29а от ЗМСМА, според която разпоредба общинския съвет няма самостоятелен щат. Неговата дейност се подпомага и осигурява от общинската администрация, в чиято структура се създава звено, което подпомага и осигурява работата на общинския съвет. Оспореното правомощие за сключване на договори с външни лица, с които се задължава бюджета на общината противоречи на посочените по-горе разпоредби на чл. 25 т.6 от ЗМСМА, а именно Председателя представлява общинския съвет пред външни лица и организации, но като се има предвид, че съвета не е юридическо лице и няма право на самостоятелен бюджет, се налага извода, че с подписването на договори за изплащане на възнаграждения се задължава бюджета на общината, която е юридическо лице т.е. Председателя извършва действия на разпореждане, за които няма компетентност, включително обективира волеизявления с гражданско правен характер от името на несъществуващ правен субект. Общинския съвет няма самостоятелна правосубектност, различна от тази на общината, поради което не може да бъде страна по договори. В този смисъл Решение №9080/30.06.2010г. на ВАС на РБ по адм.д.№15840/2009г. на ІІІ отделение.

В противоречие със ЗМСМА се явява и нормата на чл.95 ал.4 от Правилника, според която при противоречие с акт на общинския съвет заповедта се отменя на заседанието по ал.3 / следващото/, но не по-късно от два месеца от издаването й. С тази норма е въведен преклузивен срок за упражняване правомощието на общинския съвет, въведено с чл. 45 ал.2 от ЗМСМА – общинския съвет може да отменя административни актове, издадени от кмета, които противоречат на актове приети от съвета, в 14-дневен срок от тяхното получаване. В същия срок съвета може да оспорва незаконосъобразните актове пред съответния административен съд. Срокът по чл.45 ал.2 от ЗМСМА е преклузивен, тъй като касае период на съществуване на материалното право да се отмени административен акт, който противоречи на акт приет от съвета, съответно срок за упражняване правото на оспорване / процесуално по своя характер/ и тези срокове не могат да бъдат изменявани, нито правото на отмяна на акта да бъде поставяно в зависимост от други условия – в случая изтичане на период от време от постановяване на заповедта на Кмета. Правилника по чл.21 ал.5 от ЗМСМА не може да доурежда детайлно и императивно регламентирана материя по правомощията на общинския съвет, чрез които се осъществява взаимния контрол между властите. Този въпрос е решен със законовата разпоредба на чл.45 ал.2 от ЗМСМА и не е предоставен за доуреждане с подзаконов нормативен акт. Негов предмет обаче е въпроса, уреден с ал.3 на чл. 95 от Правилника, която е оспорена без конкретни аргументи. Нормата е с процедурен характер, тъй като въвежда ред за разглеждане на становище за отмяна на акта на Кмета – становищата за отмяна на актовете по ал.1 / административните актове на Кмета, които противоречат на актове ,приети от съвета/ се включват за разглеждане в следващото заседание. Няма законова пречка по аргумент от чл.21 ал.3 от ЗМСМА общинския съвет с Правилника да уреди процедурата, по която ще отменя в 14-дневен срок, актовете на Кмета противоречащи на приетите от съвета актове. В случай, че следващото заседание е след повече от 14 дни от получаване на акта, който ще се отменя, то ще бъде преклудирано правото на отмяна, но това е пропуск на местния нормотворец, който може да доведе до погасяване на предоставени му от закона права, но не разкрива противоречие с чл.45 от ЗМСМА. Разпоредбата на чл.95 ал.3 от Правилника не преурежда въпроси уредени със закона, а регламентира единствено процедура за упражняване на правомощието на съвета по чл.45 ал.1 предл. първо от ЗМСМА, поради което протеста се явява неоснователен.

Мотивиран от изложеното и на основание чл. 193 ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ чл.12 ал.1 т.17 в частта „упражнява контрол върху разходването на средствата, разчетени по бюджетната издръжка на общинския съвет“, чл.42а ал.4 изречение последно и чл. 95 ал.4 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандата 2015г-2019г .

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора против чл. 95 ал.3 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет Гълъбово, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандата 2015г-2019г .

ОСЪЖДА Община Гълъбово да заплати на Окръжна прокуратура Стара Загора сумата от 20лв / двадесет/, представляващи разноски по делото.

Решението подлежи на обжалване и протестиране пред ВАС на РБ в 14-дневен срок от връчването му на страните.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.